II OW 148/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Robert Sawuła (spr.) Protokolant: asystent sędziego Iwona Rzucidło - Grochowska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Burmistrza Andrychowa z dnia 25 sierpnia 2013 roku znak : BTO.1511.7.2013.PM o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Andrychowa a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Wadowicach w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku W.M. z dnia 17 czerwca 2013 r. w części dotyczącej zgodności z przepisami Prawa budowlanego wykonanych robót postanawia: wskazać Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach jako organ właściwy do rozpoznania sprawy. Burmistrz Andrychowa 23 sierpnia 2013 r. zwrócił się z wnioskiem o rozstrzygnięcie "sporu o właściwość" pomiędzy nim, a Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) w Wadowicach poprzez wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczącej nasypu ziemnego w aspekcie zgodności wykonanych robót z przepisami Prawa budowlanego. Wniosek ten skierowano pierwotnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który przekazał wniosek wg właściwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu wniosku podano, że W.M. wystąpił do Burmistrza Andrychowa domagając się wszczęcia postępowania dotyczącego legalności robót polegających na podniesieniu poziomu działki sąsiedniej poprzez wykonanie wału ziemnego w miejscowości S. Burmistrz Andrychowa wszczął postępowanie w sprawie zmiany stosunków wodnych ze szkodą dla działek nr 1 i 2 w trybie przepisów Prawa wodnego, albowiem źródłowy wniosek dotyczył m. in. tej kwestii. Ponieważ W.M. domagał się także zbadania legalności wykonanych robót w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, organ samorządu terytorialnego przekazał podanie PINB w Wadowicach. Organ nadzoru budowlanego w dniu 1 sierpnia 2013 r. zwrócił Burmistrzowi Andrychowa podanie w sprawie wraz z notatką Straży Miejskiej w Andrychowie stwierdzając, że dotyczy ona zmiany ukształtowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym i zmiany stanu wody na gruncie. Burmistrz Andrychowa kwestionuje takie stanowisko organu nadzoru budowlanego podkreślając, że na terenie, na którym wykonano prace obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a wykonane roboty winny stanowić przedmiot postępowania PINB w Wadowicach. We wniosku o rozstrzygnięcie sporu przywołano te orzeczenia sądów administracyjnych, które mają wzmacniać argumentację wnioskodawcy w kierunku wskazania na właściwość organu nadzoru budowlanego, do rozpoznania podania W.M. w części dotyczącej zgodności wykonanych robót z przepisami prawa budowlanego. Kopię wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość doręczono PINB w Wadowicach, który odpowiadając nań podtrzymał swoje stanowisko zawarte w piśmie z 1 sierpnia 2013 r. Organ nadzoru budowlanego przywołując dyspozycję art. 81 ust. 1 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego w zakresie swojej właściwości nie uznaje wykonania wału ziemnego za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 cyt. ustawy. W jego ocenie wykonanie wału ziemnego nie związanego z żadnym obiektem budowlanym należy rozpatrywać jako zmianę zagospodarowania terenu w rozumieniu art. 59 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, co uprawniać ma ewentualnie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do nakazania właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu lub nakazanie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Wskazano ponadto, że w źródłowym podaniu domagano się interwencji z racji zmiany stanu wody na gruncie oraz zmiany ukształtowania terenu na sąsiedniej posesji, co wskazuje na właściwość Burmistrza Andrychowa w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wbrew wnioskowi Burmistrza Andrychowa spór pomiędzy nim a PINB w Wadowicach nie jest sporem o właściwość, a sporem kompetencyjnym. Zgodnie z art. 166 ust. 3 Konstytucji RP spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego i administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne, podobnie stanowi art. 22 § 2 K.p.a. – "Spory kompetencyjne między organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzyga sąd administracyjny". Spór tzw. negatywny występuje w sytuacji, w której organy odmawiają obywatelowi ingerencji na tej zasadzie, że sprawa do ich zakresu działania nie należy (por. K. Defecińska, Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 46). W sporze negatywnym, albowiem żaden z podmiotów w nim pozostający nie uznaje się za właściwy do załatwienia sprawy, pozostają organ jednostki samorządu terytorialnego – Burmistrz Andrychowa i organ administracji rządowej – PINB w Wadowicach. Przedmiot sprawy oraz charakter podmiotów pozostających w sporze o właściwość wskazuje, że spór ten winien rozstrzygnąć sąd administracyjny. Z kolei przepis art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwana dalej Ppsa) określa, że sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwym do rozstrzygnięcia tego typu sporów jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa). Do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 Ppsa stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a spór rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek postanowieniem poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy (por. art. 15 § 2 Ppsa). Spór kompetencyjny dotyczy właściwości rzeczowej organu. W źródłowym podaniu W.M. zwracając się do Burmistrza Andrychowa domagał się wszczęcia postępowania w sprawie legalności i prawidłowości dokonanych przez Edwarda Górskiego robót polegających na wykonaniu nasypu ziemnego na sąsiedniej działce. W podaniu tym wnoszący zakwestionował prawidłowość tych działań z punktu widzenia przepisów prawa wodnego, ale także przepisów prawa budowlanego. Wedle przywołanego przez W.M. przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), zwana dalej uPb, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zasadnie Burmistrz Andrychowa wywodzi, że z uwagi na treść źródłowego podania i kwalifikację wykonanych robót prezentowaną przez W.M., abstrahując od ich trafności, do rozpatrzenia podania w części właściwy będzie PINB w Wadowicach, w części zaś dotyczącej samowolnej zmiany stanu wody na gruncie pozostaje właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego. Niesporne jest, że w jednym podaniu można domagać się załatwienia kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy. Odnoszący się do tej sytuacji przepis art. 66 K.p.a. określa w § 1, że "Jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2"; cyt. § 2 powyższego przepisu ma znaczenie wyłącznie z punktu widzenia zachowania terminu do wniesienia podania ("Odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania"). Reguła zawarta w art. 66 § 1 K.p.a. stanowi wyraz respektowania regulacji z art. 19 K.p.a., sprowadzającej się do przestrzegania przez organy ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Ta sama reguła winna obowiązywać, gdy chodzi o ocenę legalności tego samego działania danej osoby, aczkolwiek z punktu widzenia właściwości różnych organów. Nie jest Burmistrz Andrychowa właściwy do oceny legalności robót polegających na wykonaniu wału ziemnego z punktu widzenia przepisów uPb, takim organem jest natomiast PINB w Wadowicach. Do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego należy m. in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy wykonywaniu robót budowlanych i utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b uPb). Umyka uwadze temu organowi, że w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 5 uPb wykonywanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych podlega zgłoszeniu właściwemu organowi. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, że wykonane roboty polegały na utwardzeniu terenu, skoro w 95 % usypano budowlę ziemną z wykorzystaniem kamienia. Przyczyną wykonania takich robót miało być przygotowanie terenu pod przyszłe zainwestowanie, a działka na którą nawieziono kamień, łupek oraz ziemię z wykopów kanalizacyjnych przeznaczona jest pod zabudowę (por. oświadczenie Edwarda Górskiego z protokołu oględzin z 22 lipca 2013 r., k. 16 akt administracyjnych Burmistrza Andrychowa). Wykonanie takich robót bez wymaganego zgłoszenia podlega stosownej procedurze naprawczej, przewidzianej w przepisach art. 50 i nast. uPb, do prowadzenia takiego postępowania właściwy jest organ nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 uPb). Skoro W.M. we wniesionym podaniu domagał się oceny legalności wykonanych robót w aspekcie zgodności z przepisami prawa budowlanego, to wskutek przekazania tego podania przez organ jednostki samorządu terytorialnego, organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji nie powinien zwracać podania z powołaniem się na art. 65 § 1 K.p.a. Nietrafnie także PINB w Wadowicach sprowadza spór w tej kwestii między organami wskazując na przepis art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej Upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 Upzp "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". Z kolei art. 59 ust.2 Upzp stanowi, że "Przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku". Trafnie Burmistrz Andrychowa podnosi, że cyt. przepisy mają zastosowanie w odniesieniu do terenu, dla którego brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, jak wynika z ustaleń Burmistrza Andrychowa dla terenu, na którym nastąpiło nawiezienie kamieni i ziemi istnieje plan zagospodarowania przestrzennego, ustalenia tego nie kwestionuje PINB w Wadowicach. Z powyższych względów postanowiono wyznaczyć PINB w Wadowicach, jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zgodności wykonanych robót w aspekcie przepisów prawa budowlanego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 Ppsa orzekł, jak w postanowieniu.