II SA/Rz 1233/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...] Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także: SKO, Kolegium) po rozpoznaniu odwołania L. S. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi utrzymało ją w mocy, w podstawie prawnej powołując art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 125 pkt 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 ze zm.). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Starosta [...] cofnął L. S. uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym kat. B, B+ E z powodu niepoddania się badaniu lekarskiemu w wyznaczonym terminie. We wniosku z dnia 11 lipca 2012 r. L. S. zwrócił się do Starosty [...] o uchylenie powyższej decyzji na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. za czym przemawia, w jego ocenie, nie tylko jego interes lecz także interes społeczny. Wnioskodawca podniósł, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest skutkiem zawiadomienia skierowanego przez sędziego Sądu Rejonowego [...] w związku z prowadzonym w tym sądzie postępowaniem karnym, w toku którego powzięto wątpliwości co do jego stanu zdrowia psychicznego. Wątpliwości te okazały się tymczasem bezzasadne, bowiem badający go biegli lekarzy psychiatrzy nie stwierdzili u niego żadnych zaburzeń. Do wniosku dołączono szereg zaświadczeń lekarskich oraz wyników badań. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2008 r., jednak na skutek złożonego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Nr [...] uchyliło to postanowienie, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] Starosta [...] ponownie odmówił wznowienia postępowania w sprawie uchylenia decyzji własnej z dnia [...] kwietnia 2008 r., które to rozstrzygnięcie utrzymało w mocy SKO postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Obydwa wymienione postanowienia wyeliminował z obrotu prawnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 189/13, stwierdzając ich wydanie niezgodnie z wnioskiem skarżącego, a więc w innym rodzajowo przedmiocie postępowania. Mając powyższe na uwadze wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] września 2013 r. Starosta [...], działając w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a., odmówił uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o cofnięciu L. S. uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi w zakresie kat. B, B + E. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak jest podstaw do usunięcia z obrotu prawnego kwestionowanej przez wnioskodawcę decyzji, bowiem orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia 22 lipca 2008 r. wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy stwierdza istnienie u wyżej wymienionego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w wyżej wskazanym zakresie. Zawiera także informację o możliwości wykonania ponownego badania lekarskiego po dniu 30 lipca 2013 r. Starosta podniósł, że przedmiotowe orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 122 ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), zwanej dalej "P.r.d." zgodnie z którym badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega kierowca skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Zgodnie zaś z treścią § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2, poz. 15), badanie lekarskie osób wskazanych m. in. w art. 122 ust. 4 P.r.d. przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy. Tym samym organ uznał za nie mające znaczenia w sprawie przedłożone przez wnioskodawcę opinie lekarskie oraz wyniki badań jako nie przeprowadzone w powyższym trybie. Starosta zwrócił także uwagę na brzmienie art. 114 ust. 1 pkt 2 lit. a P.r.d., zgodnie z którym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający jeden rok lub w związku z utratą kwalifikacji. Konkludując Starosta stwierdził, że wobec faktu (znajdującego potwierdzenie w orzeczeniu lekarskim nr [...] z dnia 22.07.2008 r.), iż stan zdrowia L. S. budzi zastrzeżenia, w interesie społecznym jest, by osoba taka nie posiadała uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, bowiem może stanowić zagrożenie dla innych osób uczestniczących w ruchu drogowym. Od decyzji tej odwołanie złożył L. S. zarzucając sprzeczne ze stanem faktycznym przyjęcie, że w dniu 24.04.2008 r. znajdował się w stanie zdrowia uniemożliwiającym mu prowadzenie pojazdów silnikowych, skoro przebadany został dopiero w dniu następnym tj. 25.04.2008 r. Ponadto, badanie przeprowadzone w WOMP opiera się jedynie na wywiadzie. Odwołujący się zarzucił pominięcie orzeczenia lekarskiego wydanego przez M. S. z dnia 8.01.2008 r. Wniósł także o przeprowadzenie dowodu z orzeczenia lekarskiego z dnia 11.02.2013 r. nr [...] wydanego przez Z. G. na okoliczność, że w okresie od 8.01.2008 r. do 11.02.2013 r. jego stan zdrowia umożliwiał kierowanie pojazdami silnikowymi. Składający odwołanie zwrócił także uwagę, że jeśliby nawet uznać, że brak jest możliwości uchylenia kwestionowanej przez niego decyzji na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., to podstawę taką mógłby stanowić art. 155 K.p.a. Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu podniosło, że w myśl art. 122 ust. 4 ustawy P.rd. wnioskodawca zobowiązany jest do przedłożenia orzeczenia lekarskiego wydanego wskutek badania przeprowadzonego w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami, przy czym badanie to ma być przeprowadzone zgodnie z regułami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z 7 stycznia 2004 r. Przedłożone tymczasem przez odwołującego się dokumenty medyczne nie zostały sporządzone w takim trybie, co powoduje ich nieprzydatność dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Z orzeczenia lekarskiego wydanego przez WOMP wynika natomiast jednoznacznie, że stan zdrowia wyżej wymienionego budzi zastrzeżenia. Z tych względów organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do uchylenia decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję SKO z dnia [...] października 2013 r. L. S. wniósł o jej zmianę i orzeczenie o "przywróceniu" mu uprawnień do kierowania pojazdami bądź uchylenie tej decyzji. Wskazał na konieczność przeprowadzenia dowodu z badań przeprowadzonych w innym wojewódzkim ośrodku medycyny pracy niż ten w [...]. Skarżący ponowił argumenty przedstawione dotychczas w odwołaniu od pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia. Zarzucił brak rozważenia przez organy możliwości rozstrzygania na podstawie art. 155 K.p.a. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne na podstawie zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji następuje w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "P.p.s.a."). Sąd orzeka przy tym w granicach danej sprawy, bez związania zarzutami, wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, o czym przesądza treść art. 134 P.p.s.a. Badanie legalności poddanej kontroli w niniejszym postępowaniu drugoinstancyjnej decyzji administracyjnej doprowadziło do uznania, że nie odpowiada ona prawu. Taka sama konkluzja została powzięta w odniesieniu do utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Dlatego też podlegały one wyeliminowaniu z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że sprawa niniejsza była już przedmiotem oceny tut. Sądu, który wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. (sygn. II SA/Rz 189/13) uchylił postanowienie SKO z dnia [...].12.2012 r. oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...].11.2012 r. Sąd podniósł, że organy powyższe przeprowadziły postępowanie w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, podczas gdy wniosek strony inicjujący postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jako podstawę prawną zmiany decyzji ostatecznej poprzez przywrócenie cofniętych uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, wskazywał przepis art. 154 § 1 K.p.a. Sąd zajął stanowisko, że wydane rozstrzygnięcia naruszają art. 61 § 1, art. 63 § 1, zaś przede wszystkim art. 1 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. jako podjęte niezgodnie z żądaniem skarżącego, a więc w innym rodzajowo przedmiocie postępowania. Orzeczeniem tym, z mocy art. 153 P.p.s.a., skład obecnie orzekający jest związany w zakresie wynikających z niego wskazań co do dalszego postępowania. Jak już zaznaczono, sprawę niniejszą zainicjował złożony do Starosty [...] wniosek L. S. o uchylenie decyzji tego organu z dnia [...] kwietnia 2008 r. o cofnięciu wyżej wymienionemu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B i B+ E, w którym skarżący podniósł, że przemawia za tym nie tylko jego interes, ale także "dobrze pojęty interes społeczny". Jako podstawę prawną powyższego wskazał art. 154 § 1 K.p.a. Zwrócił uwagę, że jego stan zdrowia nie budził, jak też nie budzi żadnych zastrzeżeń, co potwierdzają przeprowadzone przez niego badania lekarskie. Po rozpoznaniu powyższego wniosku (w postępowaniu przeprowadzonym po wydaniu wskazanego wyżej wyroku z dnia 29 maja 2013 r.) Starosta [...] - decyzją z dnia [...] września 2013 r. - odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art.154 § 1 K.p.a, i przyjmując, że z uwagi na wynikające z orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny pracy zastrzeżenia co do stanu zdrowia L. S. w interesie społecznym jest, by wyżej wymieniony nie posiadał uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, bowiem mogłoby to stanowić zagrożenie dla innych osób uczestniczących w ruchu drogowym. Powołany w podstawie prawnej decyzji organu pierwszej instancji przepis stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Znajduje się on w rozdziale 13 działu II K.p.a., zawierającym regulacje w zakresie nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji administracyjnych tj. dotyczących uchylenia, zmiany oraz stwierdzenia nieważności. Unormowanie, które zawiera zbliżone jest do tego zawartego w art. 155 K.p.a. - również przewidującego możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W odróżnieniu jednak od art. 154 K.p.a., ten drugi przepis dotyczy decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Ponadto konieczna jest zgoda strony na taką modyfikację oraz przepisy szczególne nie mogą się temu sprzeciwiać. W ocenie Sądu, Starosta [...] błędnie zastosował w niniejszej sprawie tryb przewidziany w art. 154 § 1 K.p.a. w odniesieniu do wzruszenia decyzji własnej z dnia 24 kwietnia 2008 r. Jak już wyżej wskazano, cofnęła ona L. S. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi kat. B i B+E. W istocie można więc stwierdzić, że nałożyła ona na wyżej wymienionego obowiązek w zakresie nakazu powstrzymywania się od prowadzenia pojazdów wymienionych kategorii. W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi zaś wątpliwości konieczność zaliczenia decyzji nakładających na stronę określony obowiązek do "decyzji, na mocy której strona nabyła prawo" w rozumieniu art. 155 K.p.a. Wynika z niej bowiem prawo do wykonania takiego obowiązku w ściśle określonych w rozstrzygnięciu granicach, nie zaś w zakresie szerszym (tak. np. Barbara Adamiak, Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego.Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck 2013 r., dostępny w programie Legalis). Otrzymawszy zatem wniosek strony zgłoszony na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. zadaniem organu było pouczenie jej, iż nie podlega on rozpoznaniu we wskazanym trybie oraz pouczenie o możliwości rozstrzygania w jego przedmiocie w oparciu o art. 155 K.p.a. z podaniem treści tego ostatniego przepisu i zobowiązaniem do udzielenia odpowiedzi, czy strona składa wniosek o uchylenie lub zmianę decyzji właśnie w tym ostatnim trybie. Starosta [...] nie podjął jednakże takich czynności i rozpoznał żądanie L. S. biorąc pod uwagę przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ustanowione w art. 154 § 1 K.p.a. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 154 § 1 K.p.a. oraz wyrażonej w art. 9 K.p.a. zasady informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa. Utrzymując z kolei w mocy taką decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którego przesłanką zastosowania jest zgodność rozstrzygnięcia organu I instancji z prawem. Oczywiście, wskazując na niewłaściwe zastosowanie w sprawie trybu przewidzianego w art. 154 § 1 K.p.a. Sąd jednocześnie nie stwierdza, że żądanie wnioskodawcy w kontekście przesłanek uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznej z art. 155 jest uzasadnione. O tym przesądzi bowiem ponowne postępowanie przed Starostą [...], pod warunkiem, że strona ponowi swe żądanie, tym razem opierając je jednak o art. 155 K.p.a. W tym miejscu należy podkreślić, że wyrok niniejszy nie stoi w sprzeczności z poprzednio zapadłym w sprawie orzeczeniem z dnia 29.05.2013 r. W tym ostatnim Sąd nakazał wprawdzie rozpoznanie żądania strony zgodnie z jego brzmieniem, wskazując jednak równocześnie na konieczność ustalenia rzeczywistej treści tego żądania oraz należytego i wyczerpującego poinformowania wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Nakazy te wynikają z brzmienia wskazywanego wyżej art. 9 K.p.a. Nieskorzystanie z tego instrumentu w sytuacji, gdy wniosek strony nie kwalifikował się do jego rozpoznania w oparciu o wskazaną w nim podstawę prawną (tj. art. 154 § 1 K.p.a.) świadczy o ponownym naruszeniu przez organ pierwszej instancji powyższej regulacji. Niezależnie od tego, należy zwrócić uwagę na uzasadnienie decyzji Kolegium jako nieodpowiadające wymogom z art. 107 § 3 K.p.a. Przepis ten zawiera szczegółowe wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji organu, stanowiącego co do zasady nieodłączny jej składnik - wobec brzmienia art. 107 § 1 K.p.a. I tak winno ono w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (w części faktycznej) oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (w części prawnej). Wymieniony element decyzji administracyjnej pełni niezwykle istotną rolę, bowiem oprócz przedstawienia stanu faktycznego danej sprawy, ma on wyjaśnić stronie motywy, dla których nastąpiła jego subsumcja pod określony przepis prawa oraz przyczyny z powodu których uwzględniono, a zwłaszcza odmówiono uwzględnienia jej żądania (w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek). Brzmienie art. 107 § 3 K.p.a. pozostaje w zgodzie z treścią art. 11 K.p.a. wyrażającego zasadę, iż organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Tymczasem uzasadnienie decyzji SKO sprowadza się w istocie tylko i wyłącznie do opisu okoliczności faktycznych sprawy i zacytowania sporej części odwołania strony. W pozostałym natomiast zakresie zawiera ogólnikowe uwagi na temat wynikającej z art. 6 i art. 7 K.p.a. zasady praworządności oraz powtórzenie w dużej części in extenso wybranych stwierdzeń organu pierwszej instancji. Zapoznanie się z samym tylko tym uzasadnieniem czyni zupełnie niemożliwym ustalenie, w oparciu o jaki przepis rozstrzygnięcie uzasadnienie to zawierające zapadło. Brak jest w nim nadto jakiejkolwiek analizy przesłanek podjęcia określonego rodzaju decyzji. Należy zaś w tym miejscu przypomnieć organowi II instancji, że jego rola nie sprowadza się tylko i wyłącznie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz także do ponownego merytorycznego rozpoznania będącej jej przedmiotem sprawy w jej całokształcie, który to obowiązek wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Niedotrzymanie postawionych przez ustawodawcę wymogów w przedmiocie treści uzasadnienia ogranicza bądź też nawet pozbawia stronę możliwości obrony swoich praw w zakresie podniesienia odpowiednich zarzutów odnośnie do twierdzeń organu. Biorąc powyższe pod uwagę, uchylono obydwie zapadłe w sprawie decyzje tj. zarówno SKO, jak i Starosty [...]. W ponownym postępowaniu rzeczą organu I instancji będzie skierowanie do L. S. pisma informującego o możliwości rozpoznania jego wniosku z dnia 11 lipca 2012 r. w trybie art. 155 K.p.a., z pouczeniem o konieczności złożenia w tym wypadku żądania w takim właśnie zakresie. W razie wyrażenia przez stronę woli rozpatrzenia jej podania w oparciu o wskazany przepis, tzn. art. 155 K.p.a., Starosta [...] wyda stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które następnie należycie uzasadni tj. z dokładną analizą przewidzianych w powyższym artykule przesłanek jego zastosowania. Wobec stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania o możliwym istotnym wpływie na wynik sprawy uchylono rozstrzygnięcia organów I i II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.