II SA/Po 1074/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], Burmistrz Miasta i Gminy M. na podstawie art. 17, art. 20 ust.3, ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.) odmówił M. B. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad synem – Ł. B. W uzasadnieniu organ powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, wedle której rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż nie ma do niego zastosowania pojęcie rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Praca we własnym gospodarstwie rolnym jest formą aktywności zawodowej uprawianą dla celów zarobkowych. Skarżąca jako małzonka rolnika podlega ubezpieczniu odnoszącemu się do rolnika, co oznacza, że wykonuje pracę w gospodarstwie rolnym albo w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z gospodarstwem rolnym. Tym samym skarżąca nie może uzyskać przedmiotowego świadczenia. Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. M. B. odwołała się od powyższej decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., podnosząc, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące. Podniosła, że nie pracuje w gospodarstwie rolnym, opiekuje się niepełnosprawnym synem i nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało ponadto, że mąż skarżącej A. B. posiada gospodarstwo rolne o pow. 9,2800 ha fizycznych, co stanowi 5,4025 ha przeliczeniowych. Z tego tytułu skarżąca i jej mąż podlegają obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym, chorobowym i macierzyńskim. Skarżąca jest więc rolnikiem podlegającym ubezpieczniu społecznemu rolników. Rolnik w myśl art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uznany za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem musi przynajmniej część czasu przeznaczyć na prowadzenie własnego gospodarstwa rolnego. Następnie Kolegium powołało się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, stwierdzając, że skarżąca nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego, z uwagi na współposiadanie z mężem gospodarstwa rolnego. Pismem z dnia [...] września 2013 r. M. B. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, podnosząc, iż nie pracuje w gospodarstwie rolnym męża, mąż prowadzi je samodzielnie, skarżąca zaś sprawuje opiekę nad synem.. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 powołanej ustawy – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Ustawodawca precyzuje przy tym w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy, że przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową należy rozumieć wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkowstwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Należy przy tym od razu zaznaczyć, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje jedynie: (1) wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pieniężnego z dnia [...] lipca 2013 r., (2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] lipca 2013 r., uznające syna skarżącej za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, (3) zaświadczenie KRUS w O., że M. B. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w gospodarstwie rolnym A. B. oraz (4) zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], z którego wynika, że A. B. posiada grunty rolne o pow. 9,2800 ha fizycznych, tj. 5,4025 ha przeliczeniowych. Na podstawie powyższego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca posiada status rolnika. Organy administracji publicznej powołały się nadto na uchwałę NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tym samym skarżąca, jako osoba będąca rolnikiem, nie mogła przedmiotowego świadczenia. Z taką argumentacją nie można się jednak zgodzić. Na początku należy podkreślić, że Sąd nie kwestionuje trafności powołanej uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Trafnie bowiem zauważył w cytowanej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny, że świadczenie pielęgnacyjne pełni rolę rekompensaty finansowej za niepodjęcie lub rezygnację z własnej woli z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Dlatego nie powinny z niego korzystać osoby, które wprawdzie nie wykonują pracy, lecz mimo to osiągają dochody z innych źródeł. Jednocześnie, zdefiniowanie w art. 3 pkt 22 cytowanej ustawy o świadczeniach rodzinnych wyrażenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa" wyklucza rozszerzającą interpretację tego pojęcia. Tym samym pominięcie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub działalności rolniczej w katalogu form aktywności gospodarczej wymienionych w tym przepisie oznacza, że takie zajęcia nie mogą być traktowane jako zatrudnienie lub inna praca zarobkowa na gruncie rozważanej ustawy. W konsekwencji więc rolnik nie może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne; zwłaszcza, że w odróżnieniu od pracownika nie jest on poddany wymogom w zakresie czasu i organizacji pracy, a zatem może elastycznie zarządzać własnym czasem, także w zakresie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Niemniej, materiał dowodowy zgromadzony w rozpatrywanej sprawie nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że powołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, dotyczyła podobnej sytuacji prawnej do tej, w jakiej znalazła się skarżąca. Cytowana uchwała zapadła bowiem w odniesieniu do osoby, która legitymowała się statusem rolnika podczas, gdy w niniejszej sprawie zakwalifikowanie skarżącej jako rolnika byłoby przedwczesne. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że powołana ustawa o świadczeniach rodzinnych nie wyjaśnia znaczenia pojęcia "rolnik". Jak wskazano w cytowanej uchwale, pojęcie to zostało zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. nr 50 poz. 291 z późn. zm.), zgodnie z którym rolnikiem jest pełnoletnia osoba fizyczna, zamieszkująca i prowadząca na terytorium RP, osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osoba, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia. Jak wynika ponadto z art. 3 pkt 6 wymienionej ustawy o świadczenia rodzinnych, wyrażenie "gospodarstwo rolne" powinno być rozumiane zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. nr 136 poz. 969 z późn. zm.), wedle którego za gospodarstwo rolne uważa się obszar gruntów o sklasyfikowanych w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, z wyjątkiem gruntów zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność rolnicza, o łącznej powierzchni przekraczającej 1 ha lub 1 ha przeliczeniowy, stanowiących własność lub znajdujących się w posiadaniu osoby fizycznej, osoby prawnej albo jednostki organizacyjnej, w tym spółki, nieposiadającej osobowości prawnej. Odnosząc te uwagi do specyfiki niniejszej sprawy należy uznać, że przypisanie skarżącej statusu rolnika okazało się przedwczesne. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala bowiem jedynie stwierdzić, że właścicielem gospodarstwa rolnego jest mąż skarżącej, A. B., co wynika z zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2013 r. Organy administracji publicznej nie przedstawiły natomiast jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że M. B. posiada gospodarstwo rolne oraz prowadzi je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wykazanie takiego faktu było tymczasem niezbędne do zakwalifikowania skarżącej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Nie ulega przy tym wątpliwości, że na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska. Tym bardziej, że skarżąca w odwołaniu z dnia [...] lipca 2013 r. i w skardze z dnia [...] września 2013 r. podnosiła, że gospodarstwem rolnym zajmuje się wyłącznie jej mąż, a ona sama zajmuje się tylko sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym synem. Trzeba przy tym zauważyć, że pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z objęciem ubezpieczeniem społecznym. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205 poz. 1585 z późn. zm.), za osobę pobierającą m.in. świadczenie pielęgnacyjne wójt, burmistrz lub prezydent miasta opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od podstawy odpowiadającej wysokości świadczenia pielęgnacyjnego przez okres niezbędny do uzyskania 25-letniego okresu ubezpieczenia (składkowego i nieskładkowego). Powołany przepis zdaje się zatem prima facie wykluczać przypadek, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne korzysta już z ubezpieczenia społecznego na podstawie innego tytułu prawnego. Konkluzja ta nie jest jednak trafna, gdyż wedle art. 6 ust. 2b cytowanej ustawy wójt, burmistrz lub prezydent miasta nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy ponadto zaznaczyć, że ubezpieczeniu społecznemu w świetle art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników podlega w szczególności (1) rolnik oraz (2) jego domownik, przy czym ustawodawca definiuje oba te pojęcia. Znaczenie słowa "rolnik" było już wcześniej przedmiotem rozważań Sądu. W tym miejscu należy zatem jedynie powtórzyć, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest niewystarczający do objęcia skarżącej omawianą definicją. Ustawodawca nakazuje natomiast by za domownika uważać osobę bliską rolnikowi, która (1) ukończyła 16 lat, (2) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie gospodarstwa rolnego albo bliskim sąsiedztwie oraz (3) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Ponownie jednak, jak sygnalizowano już wcześniej, zebrany materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, co z kolei wyklucza możliwość zakwalifikowania jej jako domownika. Organy administracji publicznej wadliwie zatem ustaliły w sposób zbyt automatyczny status skarżącej z perspektywy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Niemniej, w myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca odróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolny i pracę w gospodarstwie domowym. Podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Podobna konkluzja została również wyrażona w wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt. III AUa 839/08, LEX nr 509776. Tymczasem skarga z dnia 11 września 2013 r. i odwołanie z dnia [...] lipca 2013 r. zdają się wskazywać, że M. B. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników właśnie ze względu na zajmowanie się gospodarstwem domowym, a nie gospodarstwem rolnym, w którym pracuje jej mąż. Tym samym ponownie nie można by jej przypisać statusu rolnika, a fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Trzeba poza tym podkreślić, że organy administracji publicznej nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą. Nie można bowiem z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze czynnego udziału w pracach w tym gospodarstwie, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w sensie odpowiadającym art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie. Organy administracji publicznej nie ustaliły bowiem, czy skarżąca pracowała poza rolnictwem, a jeśli tak, to kiedy zrezygnowała z tego zatrudnienia i z jakiej przyczyny. Należy przy tym wskazać, że organy powinny poddać ocenie ewentualne twierdzenia skarżącej uprawdopodabniające fakt niepodjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (np. poprzez ustalenie wykształcenia skarżącej). Nie ulega zatem wątpliwości, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Takie działanie organów administracji publicznej stanowiło naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W niniejszej sprawie doszło ponadto do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., wedle którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz art. 80 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzją ją poprzedzającej. W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] lipca 2013 r. z uwagi na naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, oraz z uwagi na naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej powinny ustalić, czy skarżąca faktycznie posiada status rolnika w rozumieniu przepisów cytowanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej organy administracji publicznej powinny zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym synem. Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.