II SA/Kr 1516/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak NSA Joanna Tuszyńska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję Prezydent Miasta decyzją z dnia 29 maja 2013r., nr [...] znak: [...], ustalił na wniosek P. B. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażami w kondygnacji przyziemia oraz miejscami postojowymi na działce wraz z infrastrukturą techniczną i zjazdem na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], [...] obr. [...] przy ul. H. w K.". W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego prowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i n. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie właściwych organów. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. B., zarzucając iż w rozpatrywanym przypadku błędnie ustalono obszar analizowany, w oparciu o który dokonano ustalenia poszczególnych parametrów zabudowy. Ponadto poszerzenie obszaru analizowanego pozwoliłoby na rozważenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego o funkcji zabudowy wielorodzinnej. W dalszej kolejności wskazano, iż wysokość elewacji frontowej planowanej inwestycji została ustalona z naruszeniem przepisów rozporządzenia wykonawczego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 września 2013r. nr [...], działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 7 w zw. z art. 77 i art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił wszystkie ustalenia organu I instancji oprócz wyznaczenia parametru wysokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. SKO wskazało, iż z treści sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że z uwagi na wielkość ustalonego obszaru analizowanego, dla potrzeb ustalenia poszczególnych parametrów, poddano analizie działki o nr: [...], [...], [...] (zabudowa wielorodzinna), [...], [...], [...] (zabudowa jednorodzinna). Na działkach nr [...], [...] stanowiących najbliższe sąsiedztwo terenu inwestycji powyższy parametr przekracza średnią występującą w obszarze analizowanym. Ponadto z załączonej przez inwestora do akt sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 17 marca 2012 r. sporządzonej przez inż. arch. A. R. wynika dopuszczalność wyznaczenia powyższego parametru na poziomie wyższym, aniżeli wynika to z treści zaskarżonej decyzji organu I instancji, zbliżonym do zabudowy jednorodzinnej występującej w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Nie przesądzając jednak o prawidłowości jednego ze wskazanych wyżej stanowisk, organ stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji nie odniósł się do argumentacji zawartej w przedłożonej przez inwestora analizie. Powyższe w niniejszej sprawie było konieczne zwłaszcza z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy znajdują się różne wersje projektu decyzji organu I instancji, które w sposób odmienny określają powyższy parametr planowanej zabudowy. Jednocześnie Kolegium, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności, wskazało, iż nie przesądza w niniejszej decyzji w/w kwestii. W toku ponownego postępowania wyjaśniającego należy w jego ocenie dokonać ponownie merytorycznej oceny zabudowy występującej w obszarze analizowanym w zakresie wyżej wskazanym oraz odnieść się szczegółowo do przedłożonej przez inwestora do akt sprawy analizy urbanistyczno-architektonicznej z dnia 17 marca 2012 r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Z. G. wskazując w niej, iż wnioskuje o utrzymanie w mocy decyzji l instancji. Uzasadniając powyższe podał, iż zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt. 1 ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne- estetyczne. Powyższy przepis wskazuje na kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Najistotniejsza z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy - zasada kontynuacji funkcji oznacza, że nowa zabudowa powinna mieścić się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektu). Wydział Architektury MK wydał decyzje o warunkach zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej, choć cechy zabudowy i zagospodarowanie terenu (§ 2 pkt. 3 rozporządzenia) gabaryty, forma architektoniczna, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu wskazują na zabudowę wielorodzinną. Ten aspekt został podniesiony w uwagach decyzji nr [...] z 29.05.2013 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie dwóch budynków jednorodzinnych, będzie można (zgodnie z prawem polskim) wystąpić o uzyskanie kilkunastu lub kilkudziesięciu zaświadczeń o samodzielności lokali w tym budynku. Budynek jednorodzinny może stać się budynkiem wielorodzinnym. W ten sposób Inwestorzy w Polsce wykorzystują luki prawne, niszcząc ład przestrzenny, określony w art. 2 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i omijają wykonanie prawidłowego układu komunikacyjnego (drogi publiczne) w oparciu o art. 35 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013, poz. 260), art. 53 ust.4 pkt 9, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 61.1, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując ocenę zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodu naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że odwołanie P. B., zostało jego imieniem wniesione przez pełnomocnika radcę prawnego S. K.. Wnosząc odwołanie, radca prawny S. K. nie przedłożył pełnomocnictwa. Jak ponadto wynika z akt administracyjnych, inwestor P. B., nie był w toku niniejszego postępowania administracyjnego reprezentowany przez radcę prawnego S. K., dla którego brak jest pełnomocnictwa w aktach administracyjnych. Mimo tego braku, organ nie wezwał o uzupełnienie braków odwołania i je rozpoznał, czym naruszył przepisy postępowania (art. 33 § 2 i § 3 kpa w zw. z art. 64 § 2 kpa) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe uchybienie stanowi samodzielną przesłankę uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Ponadto organ II instancji naruszył w w/w stopniu art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z wymienionym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W niniejszej sprawie SKO uchyliło decyzję organu I instancji albowiem w jego ocenie uzasadnione wątpliwości budzi wyznaczenie parametru wysokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Dalej SKO wskazało, że nie przesądza o prawidłowości przytoczonych w postępowaniu argumentów co do wyznaczenia tego parametru, z uwagi na obowiązującą w postępowaniu zasadę dwuinstancyjności. Przedstawione na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia, stanowisko organu II instancji nie jest trafne. Zaznaczyć bowiem należy, że organ administracji II instancji jest organem merytorycznie rozpoznającym sprawę. W sytuacji, kiedy w aktach administracyjnych znajduje się kompletny materiał dowodowy, a do merytorycznego zakończenia sprawy wymagane jest jedynie dokonanie oceny tego materiału i zastosowania obowiązujących przepisów prawa, brak jest podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Szczególnie, że stan przedmiotowej sprawy nie odpowiada dyspozycji powołanego przepisu, a z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika co konkretnie - poza przeanalizowaniem całego zebranego w sprawie materiału dowodowego - ma zrobić organ I instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji w pierwszej kolejności wezwie do uzupełnienia braków odwołania, a jeśli te zostaną uzupełnione, rozstrzygnie sprawę, uwzględniając powyżej przedstawione poglądy prawne. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1"c" p.p.s.a.