VIII SA/Wa 931/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot (sprawozdawca), Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pisemnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie przeciwpożarowej oddala skargę. 1.1. Zaskarżonym postanowieniem z [...] września 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Produkcyjno Usługowo Handlowego "[...]" sp. z o. o. z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych (dalej: "Minister") utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie pisemnej interpretacji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ powołał między innymi art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2010 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: "u.s.d.g."). 1.2. Uzasadniając postanowienie Minister wyjaśnił, że Spółka pismem z [...] czerwca 2013 r. wystąpiła do organu z wnioskiem o wydanie pisemnej interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., co do zakresu i sposobu stosowania art. 7 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r., Nr 178, poz. 1380; dalej: "u.o.p.poż"), w tym możliwości wydania przez Centrum Naukowo – Badawcze Ochrony Przeciwpożarowej im. [...] – Państwowy Instytut Badawczy (dalej: "CNBOP – PIB") świadectwa dopuszczenia do użytkowania wyrobu będącego podręcznym sprzętem gaśniczym, bez konieczności przeprowadzania oceny warunków techniczno – organizacyjnych u producenta wyrobu i uiszczenia opłaty za taką ocenę. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie Minister powołał się na art. 61a § 1 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał na brak podstaw prawnych do wydania interpretacji we wnioskowanym przez skarżącą trybie. Dodał, że przychody uzyskiwane przez CNBOP – PIB z tytułu czynności, o których mowa w art. 7 ust. 2 u.o.p.poż., nie stanowią daniny publicznej w świetle art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej: "u.o.f.p."). Pobierane przez CNBOP – PIB opłaty są przychodami własnymi instytutu badawczego, który nie należy do sektora finansów publicznych w świetle przepisów u.o.f.p. 1.3. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca zarzuciła Ministrowi przekroczenie 30 – dniowego terminu załatwienia jej wniosku, tj. terminu, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Przed jego upływem nie zostało jej bowiem doręczone zaskarżone postanowienie, tj. przed [...] lipca 2013 r. Zdaniem skarżącej, w obrocie prawnym funkcjonuje zatem tzw. interpretacja milcząca. CNBOP – PIB powinien być nadto zaliczony do jednostek sektora finansów publicznych, gdyż jest jednostką organizacyjną Państwowej Straży Pożarnej i wykonuje zadania zlecone z zakresu ochrony przeciwpożarowej (zarezerwowane dla państwa). W zakresie tej działalności podlega więc przepisom ustawy o finansach publicznych. 1.4. Utrzymując w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2013 r., Minister nie znalazł podstaw do zmiany swojego stanowiska i wydania interpretacji. Zarzuty postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w całości uznał za chybione. Powtórzył zasadnicze elementy dotychczas prezentowanej argumentacji. Zdaniem Ministra, termin załatwienia wniosku skarżącej został zachowany. W zaskarżonym postanowieniu organ wskazał nadto na przyczyny braku możliwości wydania interpretacji, zgodnie z wnioskiem skarżącej. Minister powołał się przy tym na poglądy prawne zaprezentowane między innymi w wyroku WSA Warszawie z 5 grudnia 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 1044/11. 2.1. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca. Pismem z [...] października 2013 r. wniosła zatem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ostateczne w administracyjnym toku instancji postanowienie Ministra. Autor skargi wystąpił o uchylenie postanowień Ministra i potwierdzenie, że w sprawie wydana została tzw. interpretacja milcząca, o której mowa w art. 10a ust. 1 u.s.d.g. Postawił zarzuty naruszenia: a) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia z [...] lipca 2013 r. w sytuacji, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje "interpretacja milcząca" organu, powstała w trybie art. 10a ust. 1 zdanie 2 u.s.d.g.; b) art. 10a ust. 1 u.s.d.g. poprzez przyjęcie, że Minister jako organ I instancji dochował 30 – dniowego terminu, o którym mowa w tym przepisie, co skutkowało przyjęciem przez organ odwoławczy, że w sprawie nie istnieje interpretacja milcząca; c) art. 10 u.s.d.g. poprzez uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do wydania interpretacji zgodnie z wnioskiem skarżącej. 2.2. W odpowiedzi na skargę Minister podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wystąpił o jej oddalenie. Za chybione uznał zarzuty skargi, stawiane uprzednio w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zostało bowiem wydane w terminie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. Brak było nadto podstaw do wydania interpretacji, gdyż CNBOP – PIB nie należy do jednostek sektora finansów publicznych, a jego przychody z tytułu pobieranych opłat nie stanowią daniny publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie zasługuje na uwzględnienie. 3.1. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się zatem do zbadania, czy organy administracji (podatkowe) w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w sposób przewidziany w art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: "u.p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 u.p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. 3.2. Sąd, w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia. 3.3. Minister odmówił skarżącej wszczęcia postępowania z jej wniosku o wydanie pisemnej interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., postanowieniem wydanym ostatniego dnia terminu przewidzianego w art. 10a ust. 1 tej ustawy. Uznał bowiem, że CNBOP – PIB nie należy do jednostek finansów publicznych wymienionych w art. 9 u.o.f.p., zaś opłaty pobierane przez ten podmiot od skarżącej za czynności, o których mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie stanowią daniny publicznej w rozumieniu art. 10 ust. 1 u.s.d.g. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.o.f.p. Opłaty te nie są bowiem dochodami publicznymi. Stanowią przychód CNBOP – PIB, zgodnie z art. 18 ust. 1 oraz ust. 7 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 ze zm.) Zdaniem skarżącej, CNBOP – PIB należy do jednostek sektora finansów publicznych. Podlega zatem przepisom ustawy o finansach publicznych. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku skarżącej o wydanie interpretacji była więc bezpodstawna. Z powodu przekroczenia 30 – dniowego terminu, o którym mowa w art. 10a ust. 1 u.s.d.g., w obrocie prawnym funkcjonuje nadto tzw. interpretacja milcząca. Postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zostało bowiem wydane w przewidzianym terminie, ale zostało doręczone skarżącej później. Także z tej przyczyny należy wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone akty. 4.1. Ramy prawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z art. 10 ust. 1 u.s.d.g. wynika, że przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie. Powyższy przepis określa zakres, elementy oraz procedurę wydawania interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę między innymi daniny publicznej. Czyli zakresem interpretacji nie mogą zostać objęte przepisy prawne, które nie dotyczącą danin publicznych lub składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne. Pojęcie daniny publicznej, nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Definicja tego pojęcia wynika z treści art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, daninami publicznymi są podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych, wynika z odrębnych ustaw. W świetle art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw. Z art. 2 ust. 2 pkt 4 ustawy o instytutach badawczych wynika, że w związku z prowadzoną działalnością podstawową instytut może prowadzić działalność normalizacyjną, certyfikacyjną i akrobacyjną. Zgodnie zaś z art. 18 ust. 1 i ust. 7 ustawy o instytutach badawczych, instytut występuje w obrocie we własnym imieniu i na własny rachunek (ust. 1). Instytut osiąga przychody w związku z prowadzoną działalnością określoną w art. 2, w tym ze sprzedaży (ust. 7): 1) wyników badań naukowych i prac rozwojowych; 2) patentów, praw ochronnych oraz licencji na stosowanie wynalazków i wzorów użytkowych; 3) prac wdrożeniowych, w tym nadzoru autorskiego; 4) produkcji urządzeń i aparatury oraz innej produkcji lub usług. Zgodnie z art. 10a ust. 1 u.s.d.g., interpretację wydaje się bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 30 dni od dnia otrzymania przez organ administracji publicznej lub państwową jednostkę organizacyjną kompletnego i opłaconego wniosku. W razie niewydania interpretacji w terminie uznaje się, że w dniu następującym po dniu, w którym upłynął termin wydania interpretacji, została wydana interpretacja stwierdzająca prawidłowość stanowiska przedsiębiorcy przedstawionego we wniosku o wydanie interpretacji. 4.2. Zdaniem Sądu, Minister zasadnie uznał, że w realiach niniejszej sprawy brak było podstaw do wydania interpretacji w trybie art. 10 ust. 1 u.s.d.g., na podstawie wniosku skarżącej z [...] czerwca 2013 r. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, zgodnie z art. 61a k.p.a. Trafnie Minister wywiódł bowiem, że opłaty pobierane przez CNBOP – PIB za czynności wymienione w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, nie stanowią daniny publicznej, o której mowa w art. 10 ust. 1 u.s.d.g. w związku z art. 5 ust. 2 pkt 1 u.o.f.p. Opłaty te nie są pobierane na rzecz państwa. Stanowią przychód CNBOP – PIB, zgodnie z art. 18 ust. 1 oraz ust. 7 w związku z art. 2 ust. 2 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 618 ze zm.). Instytuty badawcze nie zostały nadto wymienione w przepisach art. 9 ustawy o finansach publicznych. 5. W świetle powyższych rozważań, zarzuty skargi Sąd uznał za chybione. Skarżąca wystąpiła do Ministra z wnioskiem o wydanie interpretacji w sprawie, która nie jest objęta zakresem art. 10 ust. 1 u.p.s.d. Należało zatem odmówić wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro brak było podstaw do wydania wnioskowanej interpretacji, to oczywiście chybione są zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 10a ust. 1 u.s.d.g oraz związana z nimi argumentacja w zakresie obowiązywania tzw. interpretacji milczącej. Dodać warto, że termin, o którym mowa w art. 10a ust. 1 u.s.d.g. uważa się za zachowany, jeśli właściwy organ wyda stosowny akt w tym terminie. Późniejsze doręczenie wnioskodawcy tego aktu nie powoduje, że w obrocie prawnym występuje tzw. milcząca interpretacja. Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia wniosków zawartych w skardze. Zauważyć należy, że jej autor nie wskazał podstawy prawnej swojego wniosku o potwierdzenie przez Sąd, że w sprawie "wydana została tzw. interpretacja milcząca, o której mowa w art. 10a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Mając na uwadze powyższe, działając na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji, czyli skargę oddalił.