II OSK 2659/14

Dnia 2 września 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. NSA Anna Żak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. i B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 49/14 w sprawie ze skargi E. L. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę ksacyjną Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. sygn. II SA/Sz 49/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę E. L. i B. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Burmistrz Miasta Wałcza decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w związku z art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) - dalej jako u.p.z.p. , po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z o.o. w T. ustalił warunki zabudowy dla stacji paliw na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W. Odwołania od powyższej decyzji wnieśli M. i R. S. oraz E. i B. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium powołując przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia wszystkie przesłanki wyszczególnione w art. 61 ust. 1 ustawy, co wynika z załącznika do decyzji w postaci części tekstowej analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru, w którym planowana jest inwestycja. Akta sprawy zawierają sporządzoną zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury analizę urbanistyczno-architektoniczną istniejącego sposobu zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w obszarze, w którym przedmiotowa nieruchomość jest położona, w tym przeznaczenia i gabarytów istniejących obiektów budowlanych. położonych na sąsiednich działkach. Część tekstowa i graficzna wyników analizy stanowią załączniki do decyzji. Organ przeprowadził postępowanie uzgodnieniowe z Zachodniopomorskim Zarządem Dróg Wojewódzkich w Koszalinie (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2013 r., gdyż przedmiotowa działka sąsiaduje z pasem drogi wojewódzkiej nr [...], którą jest ul. [...]. Decyzja spełnia wymogi art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy. Kolegium stwierdziło, że uzasadnienie decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ organ I instancji wskazał w nim podstawowe informacje o planowanej inwestycji, w tym m.in., to iż zaliczona jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla której wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przedłożoną wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Na decyzję Kolegium, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnieśli E. L. i B. L. Podnieśli w niej, że obiekt stacji paliw jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i konieczne jest sporządzenie dla niej oceny oddziaływania na środowisko. Mimo to Burmistrz Miasta Wałcza wydał postanowienie zwalniające inwestora z konieczności sporządzenia tego raportu, którego jednak nie mogli zaskarżyć, bo nie zostało im ono doręczone. Wskazali, że złożyli wniosek o przesłuchania stron, ale nie został on przez organ przeprowadzony. Ponadto organ I instancji oparł decyzję na błędnych ustaleniach faktycznych. Mimo zgłoszonych przez skarżących wątpliwości nie przeprowadził z urzędu wizji lokalnej, ani dowodu z opinii biegłego. Wydając decyzję oparł się jedynie na oświadczeniach zawartych we wniosku, które stoją w sprzeczności ze stanem faktycznym. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyżej wskazanym wyrokiem z dnia 22 maja 2014r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ) – dalej: p.p.s.a., skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarzuty dotyczące postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedmiotowej inwestycji prowadzonego przez Burmistrza Wałcza są nieuzasadnione, ponieważ w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia [...] listopada( pomyłka pisarska Sądu, powinno być z dnia [...] listopada) 2013 r. oraz decyzję ją poprzedzającą Burmistrza Wałcza i tylko te akty oraz prawidłowość poprzedzającego je postępowania mogą podlegać kontroli Sądu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że rozstrzygnięcie w przedmiocie warunków zabudowy swym zakresem obejmuje również orzekanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Również pozostałe zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Sąd powołując treść art.61 ust.1 u.p.z.p. stwierdził, że unormowanie to wprowadziło do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Funkcją tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) dalej zwane "rozporządzeniem". Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo uznały, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przy czym organy swoje stanowisko w sprawie, uzasadniły w sposób właściwy, czyniąc zadość unormowaniu art. 107 § 3 k.p.a. Planowana inwestycja obejmować ma budowę stacji paliw na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w W. Obszar analizowany wyznaczony został wokół terenu inwestycji obejmując działki sąsiednie dostępne z ul. [...]. analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa usługowa różnego rodzaju, w tym usługi handlu (Biedronka). Nadto na działkach nr [...],[...],[...] i [...], dostępnych z ul. [...] znajduje się stacja paliw. W tych okolicznościach podzielić należy stanowisko organów obu instancji, że planowana na działce nr [...] stacja paliw stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji, a zatem możliwe było ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Sąd nie dopatrzył się naruszeń przez organy administracji zasad rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.), jak również innych przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i na jego podstawie ustalił istniejący stan faktyczny, a następnie prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Za nietrafny Sąd uznał zarzut nie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania skarżących. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania w sprawie warunków zabudowy na organie ciąży obowiązek sporządzenia analizy architektoniczno-urbanistycznej, składającej się z części tekstowej oraz z części graficznej, która stanowi podstawowy dowód w sprawie. Strony mają prawo brać udział w postępowaniu i zgłaszać ewentualne uwagi do analizy, ale nie jest to równoznaczne z obowiązkiem ich przesłuchania. Skarżący we wniesionym odwołaniu, ani w skardze nie podnieśli konkretnych zarzutów skierowanych przeciwko analizie, które mogłyby stanowić uzasadnioną podstawę dla sformułowania zarzutu naruszenia przywołanych w skardze przepisów k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. L. i B. L. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie: I. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.10 i 106 k.p.a., tj. w szczególności zaaprobowanie procedowania organu, naruszającego zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania , w tym dotyczącego wydania postanowienia na podstawie art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6,7,10, 15 k.p.a. przez to, że organ ten nie doręczył stronie opinii sanitarnej Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w Wałczu z dnia [...].11.2012r., opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie z [...].11.2012r.,postanowienia Burmistrza Miasta Wałcza z [...].12.2012r. ustalającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, II. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. w szczególności zaaprobowanie procedowania organu naruszającego art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co sprowadzało się do tego, że organ nie zebrał całości materiału dowodowego, w szczególności nie przeprowadził dowodów, o których przeprowadzenie wnioskowali skarżący w toku postępowania. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zarzutu z pkt I, wskazano, że skarżącym nie doręczono opinii organów ochrony środowiska oraz postanowienia z dnia [...].12.2012r. ustalającego brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, co uniemożliwiło im czynny udział w każdym stadium postępowania. Odnośnie do zarzutu z pkt II, podniesiono, że w terminie otwartym na zapoznanie się z dowodami zgromadzonymi w sprawie i wypowiedzenie się co do nich, strona wniosła o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania stron, mimo to organ I instancji tego wniosku nie uwzględnił i wydał decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zarzucono wyłącznie naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Skarżący upatrują naruszenia przepisów postępowania po pierwsze w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku niewłaściwej kontroli sądowoadministracyjnej zaaprobował naruszenie przez organy orzekające w niniejszej sprawie zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, które polegało na tym, że nie doręczono skarżącym opinii sanitarnej Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w Wałczu z dnia [...].11.2012r. , opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (RDOŚ) w Szczecinie z dnia [...].11.2012r. i postanowienia Burmistrza Miasta Wałcza z dnia [...].12.2012r. ustalającego brak konieczności przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powyższy zarzut nie jest uzasadniony. Zaskarżona decyzja Kolegium, wydana została w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji paliw. Taka inwestycja zaliczana jest zgodnie z § 3 ust.1 pkt 35 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2016r., poz.71 t.j.). Oznacza to, że konieczne było wcześniejsze - przed ustaleniem warunków zabudowy, przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko(Dz.U.2016r.,poz.353 t.j.). To właśnie w toku tego postępowania zostały wydane, opisane w skardze kasacyjnej, opinie Powiatowego Inspektora Ochrony Środowiska w Wałczu, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie oraz wydane zostało postanowienie ustalające brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Jest to jednak postępowanie odrębne w stosunku do postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie stanowi jego integralnej części, dlatego też, nie było podstaw prawnych, aby organy orzekające w sprawie ustalenia warunków zabudowy miały obowiązek doręczania stronom rozstrzygnięć zapadłych w innym postępowaniu administracyjnym. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem stwierdził, że postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy swoim zakresem nie obejmuje orzekania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Z tego też względu nie jest uzasadniony podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.10 i 106 k.p.a. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegający na tym, że mimo złożonego wniosku, organ nie dopuścił dowodu z przesłuchania stron. Zgodnie z art. 86 k.p.a. zd. pierwsze, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Z treści tego przepisu wynika, że przesłuchanie strony ma charakter dowodu posiłkowego, dopuszczanego w sytuacji, gdy organ administracji uzna, że po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku nadal pozostały nie wyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet jednak w takiej sytuacji organ administracji państwowej "może" przesłuchać stronę. Tak więc sam fakt nie przesłuchania stron w tej sprawie, nie może być podstawą do stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa procesowego, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej skarżący nie wskazali żadnych okoliczności faktycznych , które organ orzekający powinien wziąć pod uwagę rozpatrując wniosek inwestora. Także w doktrynie podkreśla się, że dowód z przesłuchania strony jest środkiem posiłkowym, którego przeprowadzenie wiąże się z łącznym wystąpieniem dwu przesłanek: wyczerpaniu środków dowodowych lub ich braku w ogóle (przesłuchanie stron jest dopuszczalne jedynie, gdy organ orzekający nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego za pomocą innych środków dowodowych); pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 364 nb 2, 3). Żadna z tych dwu przesłanek w sprawie nie zachodziła. Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził, że zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej. Strony mają prawo brać udział w postępowaniu i zgłaszać ewentualne uwagi do analizy, ale nie jest to równoznaczne z obowiązkiem ich przesłuchania. Zadaniem organów w niniejszej sprawie było ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest analiza terenu wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie organ na podstawie tego przepisu wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Dowód ten stał się podstawą ustalenia warunków zabudowy dla stacji paliw. Skarżący w skardze kasacyjnej nie podnosili żadnych zarzutów pod adresem przeprowadzonej analizy obszaru wyznaczonego, nie postawili zarzutu naruszenia art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym zaakceptowali ustalony stan faktyczny. W rezultacie należy stwierdzić, że organy obu instancji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie naruszając art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Z powyższych względów podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się nieuzasadnione i dlatego na podstawie art.184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić. .