II SA/Wa 2590/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska – Jung (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Andrzej Kołodziej, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] września 2011 r. [...] w przedmiocie przetwarzania danych osobowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 12 pkt 2, art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] o odmowie uwzględnienia wniosku w sprawie skargi B. M. na przetwarzanie, w tym udostępnienie osobom nieupoważnionym, dotyczących jej danych osobowych przez Zarząd Powiatu P. z siedzibą w P. [...]. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. B. M. wniosła do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę na niezgodne z prawem przetwarzanie jej danych osobowych przez Starostę P., w tym na udostępnienie jej danych osobom nieupoważnionym. Skarżąca wskazała, iż Zarząd Powiatu P. naruszył przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) poprzez zlecenie osobom fizycznym: W. M., W. K. i K. M. sporządzenia "raportu zbiorczego obejmującego ocenę sytuacji w zakresie przestrzegania standardów wychowania i opieki w Domu Dziecka w K., wskazanie przyczyn zaistniałej sytuacji oraz opracowanie programu naprawczego w przedmiotowym zakresie". Wskazane osoby nie miały pisemnego upoważnienia organu powiatowego do przeprowadzenia nadzoru ww. placówki w dniu jego rozpoczęcia oraz nie były uprawnione do wglądu w dokumentację pracowniczą skarżącej, zawierającą między innymi dane o jej stanie zdrowia. Po przeprowadzeniu postępowania w sprawie Generalny Inspektor w dniu [...] grudnia 2008 r. wydał decyzję administracyjną odmawiającą uwzględnienia wniosku skarżącej, albowiem organ uznał, iż działanie Starosty P. było usankcjonowane przepisem art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 w zw. z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Uprawnienia nadzorcze starosty w stosunku do placówek opiekuńczo wychowawczych wynikają bowiem z art. 112 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, zaś zlecenie przez organ powiatowy przetwarzania danych osobowych osobom trzecim było możliwe w oparciu o umowę cywilnoprawną, zgodnie z art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie danych osobowych. Następnie, po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ decyzją z dnia [...] marca 2009 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W wyniku rozpoznania skargi B. M. na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 725/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ja poprzedzającą, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarga B. M. zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych bezzasadnie przyjął, iż przetwarzanie danych osobowych skarżącej przez zespół specjalistów na zlecenie Zarządu Powiatu P. było uzasadnione przesłankami wskazanymi w art. 23 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 112 ust. 5 i 8 ustawy o pomocy społecznej, w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości powiatu decyzje administracyjne wydaje starosta lub z jego upoważnienia kierownik powiatowego centrum pomocy rodzinie i inni pracownicy centrum upoważnieni na wniosek kierownika. Starosta przy pomocy powiatowego centrum pomocy rodzinie sprawuje nadzór nad działalnością rodzinnej opieki zastępczej, ośrodków adopcyjno-opiekuńczych, jednostek specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, oraz ośrodków wsparcia, domów pomocy społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i ośrodków interwencji kryzysowej. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ustawodawca tylko staroście - jako organowi administracji publicznej – przyznaje uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu opieki społecznej. Przeniesienie tych uprawnień jest ograniczone podmiotowo i może zostać uczynione na rzecz kierownika centrum pomocy społecznej lub innych pracowników centrum. Wskazane kompetencje stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych unormowań. Starosta jest również organem nadzoru wobec rodzin zastępczych i powiatowych jednostek organizacyjnych pomocy społecznej. Sąd wskazał, że pojęcie nadzoru jest pojęciem szerszym, nierozerwalnie łączy się z kontrolą. Uprawnienia nadzorcze obejmują prawo ustalenia stanu faktycznego, porównania zaistniałej w toku kontroli sytuacji z normą prawną i stosowania władczych form działania (wydawania decyzji, wystąpień) w celu przywrócenia naruszonego wzorca określonego przepisami prawa. Wymienione formy działania przysługują tylko i wyłącznie organom administracji publicznej, zarówno państwowej, jak i samorządowej. Mogą być zatem dokonywane tylko przez organy do tego ustawowo umocowane, bądź też aparat urzędniczy organu, jeżeli przepisy kompetencyjne na to zezwalają, albowiem organy administracji publicznej działają tylko i wyłącznie na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego (ogólna zasada wyrażona w art. 6 kpa). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie z zakresu dokonywanych czynności przez specjalistów (W. M. – [...], W. K. – [...], K. M. – [...]), jednoznacznie wynika, że dokonywane były czynności kontrolne, do wykonywania których osoby te, niezależnie od posiadanych kwalifikacji zawodowych, nie były w świetle obowiązujących przepisów uprawnione. Sąd stwierdził, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ww. osoby na zlecenie Zarządu Powiatu P. realizowały wobec Dyrektora Domu Dziecka w K. uprawnienia pracodawcy. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 242/10 oddalił skargę kasacyjną organu. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił uwzględnienia wniosku w sprawie skargi B. M. W uzasadnieniu organ wskazał, że stosownie do wytycznych Sądu, udostępnienie przez Starostę osobom innym niż wymienione w art. 112 ust. 8 w związku z ust. 5 tego przepisu ustawy o pomocy społecznej danych osobowych Skarżącej w celu przeprowadzenia czynności nadzorczej w Domu Dziecka w K. było niedopuszczalne z punktu widzenia zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że działania osób, którym Starosta zlecił przeprowadzenie nadzoru w ww. placówce opiekuńczo - wychowawczej, związane także z przetwarzaniem danych osobowych Skarżącej, zakończyły się definitywnie i dane te zostały zwrócone do zlecającego te czynności, nie można zatem stwierdzić, aby na dzień wydawania niniejszego rozstrzygnięcia istniał stan naruszenia prawa, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i konieczne było wydanie decyzji zobowiązującej administratora do restytucji stanu zgodnego z prawem. Jednakże Generalny Inspektor, korzystając ze swoich uprawnień, zwrócił się do Starosty P. o podjęcie stosownych działań mających na celu wyeliminowanie podobnych nieprawidłowości w działalności Powiatu P. w przyszłości. Po rozpoznaniu wniosku B. M. o ponowne rozpoznanie sprawy, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w decyzji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję I instancji, wskazał, że zarzuty skarżącej są niezasadne. Wyjaśnił, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych może nakazać w drodze decyzji administracyjnej zmianę stanu niezgodnego z prawem na dzień wydania decyzji. Skoro zatem działania osób, którym Starosta zlecił przeprowadzenie nadzoru w ww. placówce opiekuńczo - wychowawczej, zakończyły się definitywnie i dane zostały zwrócone do zlecającego czynności, nie można stwierdzić, aby na dzień wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia istniał stan naruszenia prawa, o którym mowa ww. przepisie ustawy i konieczne było wydanie decyzji zobowiązującej administratora do restytucji stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca stwierdziła, że zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i niezgodna z przepisami prawa, a postępowanie w niniejszej sprawie stronnicze i pobłażliwe w stosunku do osób, które niewątpliwie – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt I OSK 242/10) – naruszyły ustawę o ochronie danych osobowych. Zarzuciła organowi, że nie dostrzega on "stanu naruszenia prawa", o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, nie widzi także konieczności wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, jak również nie dostrzega, że działanie określonych osób wyczerpuje znamiona przestępstwa określonego w ustawie (art. 17 i 19). Skarżąca stwierdziła ponadto, że dane zgromadzone podczas kontroli w 2006 r. nadal są przez osoby te przetwarzane, ponieważ osoby te posługują się nimi, wypowiadając się chociażby przed Sądem Rejonowym w S. w postępowaniu [...] na przestrzeni 2010 i 2011 r. W odpowiedzi na skargę Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga B. M. analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że ocena taka i wskazania są wiążące zarówno gdy dotyczą zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego. Zatem organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Powyższe twierdzenie zawarte w tezie 10 do art. 153 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz autorstwa J.P. Tarno (Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2006, s. 329) – koresponduje z licznymi orzeczeniami sądów administracyjnych oraz jest powszechnie aprobowane w doktrynie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., I SA 1089/99; wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97 i uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., OPS 4/99 – glosa aprobująca B. Adamiak, OSP 1999, nr 5, poz. 101; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX 2009, wyd. III). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). W niniejszej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych winien kierować się oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnym wyroku z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 725/09, a także oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 242/10. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał bowiem, że uprawnienia nadzorcze, których nieodłączną częścią są uprawnienia kontrolne, przysługują wyłącznie podmiotom wyraźnie umocowanym przepisem prawa, działającym w ramach struktur administracji publicznej. Dlatego też działania zespołu specjalistów o charakterze kontrolnym, były wykonywane przez osoby do tego nieuprawnione. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. wskazał ponadto, że osoby, wchodzące w skład ww. grupy specjalistów nie były uprawnione do przetwarzania danych osobowych. Zatem nie można także przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie przetwarzanie danych osobowych było dopuszczalne, jako niezbędne do wykonania określonych prawem zadań realizowanych dla dobra publicznego, jakim było opracowanie planu naprawczego dla domu dziecka. Ponadto Sąd podkreślił, że fakt realizowania zadań dla dobra publicznego nie stanowi wartości nadrzędnej, która sama w sobie bezwzględnie legalizuje każde działanie związane z przetwarzaniem danych osobowych. Z brzmienia art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych wynika bowiem, że zadania realizowane dla dobra publicznego muszą być określone prawem. A to z kolei oznacza to, że do przetwarzania danych osobowych uprawnia wyłącznie działanie legalne, a więc znajdujące oparcie w przepisie prawa, podjęte przez podmiot do działania umocowany i wykonujący czynności w ramach tego umocowania. Stąd też podkreślana przez organ potrzeba opracowania programu naprawczego dla Domu Dziecka w K. nie sankcjonowała przetwarzania danych osobowych przez osoby, którym czynności kontrolne w ramach nadzoru zostały zlecone w sposób wadliwy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nie wziął pod uwagę powyższych wytycznych Sądów. Co prawda organ powtórzył za Sądem, że udostępnienie przez Starostę osobom innym niż wymienione w art. 112 ust. 8 w związku z ust. 5 tego przepisu ustawy o pomocy społecznej danych osobowych skarżącej w celu przeprowadzenia czynności nadzorczej w Domu Dziecka w K. było niedopuszczalne z punktu widzenia zasady wyrażonej w art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych, jednak zasady tej nie zastosował, ani też nie skorzystał z uprawnień nadanych przez ustawodawcę. Nie można bowiem podzielić poglądu organu, że z uwagi na fakt, iż działania osób, którym Starosta zlecił przeprowadzenie nadzoru w ww. placówce opiekuńczo – wychowawczej, związane także z przetwarzaniem danych osobowych Skarżącej, zakończyły się definitywnie i dane te zostały zwrócone do zlecającego te czynności, to nie można zatem stwierdzić, aby na dzień wydawania niniejszego rozstrzygnięcia istniał stan naruszenia prawa, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych i konieczne było wydanie decyzji zobowiązującej administratora do restytucji stanu zgodnego z prawem. Okoliczność ta, na którą powołuje się organ, miała już miejsce w czasie wydawania decyzji administracyjnych w 2008 r. i 2009 r. i była organowi znana. Jednakże w owym czasie organ okoliczności tej nie podnosił, choć w ocenie Sądu miała ona skutki dalej idące, niż dokonana ocena legalności przetwarzania danych osobowych. Zgodnie z art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o ochronie danych osobowych w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem, a w szczególności: 1) usunięcie uchybień, 2) uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych, 3) zastosowanie dodatkowych środków zabezpieczających zgromadzone dane osobowe, 4) wstrzymanie przekazywania danych osobowych do państwa trzeciego, 5) zabezpieczenie danych lub przekazanie ich innym podmiotom, 6) usunięcie danych osobowych. Zgodnie z orzecznictwem sądowym aby mogło dojść do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych, dane osobowe osoby zainteresowanej, która złożyła do GIODO wniosek dotyczący przetwarzania jej danych osobowych, muszą znajdować się w posiadaniu podmiotu, którego wniosek ten dotyczy. Decyzja nakazująca przywrócenie stanu zgodnego z prawem nie może bowiem zostać wydana w sytuacji, gdy organ stwierdzi dokonanie w przeszłości naruszeń ustawy o ochronie danych osobowych, jeśli dane te zostały następnie usunięte. W takiej sytuacji mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, co z kolei rodzi obowiązek wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 kpa (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 1974/10 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie dane skarżącej nie zostały usunięte i w dalszym ciągu są wykorzystywane, choćby w formie "Raportu zbiorczego obejmującego ocenę sytuacji w zakresie przestrzegania standardów wychowania i opieki w Domu Dziecka w K., wskazanie przyczyn zaistniałej sytuacji oraz opracowanie programu naprawczego w przedmiotowym zakresie", a także poprzez posługiwanie się tymi danymi na potrzeby postępowań sądowych. Ponadto należy wziąć pod uwagę, że cytowany przepis art. 18 ust. 1 ustawy wskazuje na kilka możliwości nakazania przywrócenia stanu zgodnego z prawem od usunięcia uchybień po najbardziej restrykcyjne usunięcie danych osobowych. Skarżąca natomiast w skardze do organu wniosła o zastosowanie art. 18 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy, tj. wydanie decyzji administracyjnej, nakazującej przywrócenie stanu zgodnego z prawem poprzez uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych (k-28 akt administracyjnych). W przedstawionej sytuacji należy więc uznać, że działanie organu sprowadzające się do odmowy uwzględnienia wniosku nie było wystarczające, nie wykonywało bowiem w pełni przedstawionych wytycznych zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152 ww. ustawy.