I OSK 1772/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2745/11 w sprawie ze skargi B. M. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii akt sprawy uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. B. M. wniosła do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych skargę w sprawie przetwarzania jej danych osobowych przez Zarząd Powiatu Poznańskiego. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych decyzją z [...] czerwca 2011 r. (znak: [...]) odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej. W dniu 14 lipca 2011 r. do Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynął wniosek B. M. z 8 lipca 2011 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku tym skarżąca dodatkowo wniosła o przesłanie jej "kopii korespondencji GIODO, w której, korzystając ze swoich uprawnień, Inspektor zwrócił się do Starosty Poznańskiego o podjęcia stosownych działań, mających na celu wyeliminowanie podobnych nieprawidłowości w działaniu Powiatu Poznańskiego w przyszłości". Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z [...] września 2011 r., znak: [...] działając na podstawie art. 74 § 2 w związku z art. 73 § 1 i 1a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. M. o sporządzenie i doręczenie jej kopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy znak: [...], dotyczących skargi na przetwarzanie jej danych osobowych, w tym udostępnienie osobom nieupoważnionym przez Starostę Poznańskiego, odmówił uwzględniania wniosku. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast prawo zapoznania się z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zapewnia stronie postępowania art. 73 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Sposób realizacji prawa zagwarantowanego stronie przez art. 73 § 1 k.p.a. określa art. 73 § 1a k.p.a., stanowiący, że czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji publicznej ma jedynie obowiązek zapewnić stronie dostęp do akt w swojej siedzibie, natomiast realizacja uprawnień do wglądu w akta postępowania oraz sporządzenia z nich kopii pozostawiona jest stronie. Zatem brak jest podstaw do umożliwienia stronie postępowania administracyjnego dostępu do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy poprzez sporządzenie kopii tych dokumentów i przesłanie ich stronie lub też przesłanie dokumentów do siedziby innego organu administracji publicznej, mającego siedzibę w miejscowości, w której zamieszkuje strona. Od powyższego postanowienia B. M. wniosła zażalenie, w którym zarzuciła organowi, iż wydane postanowienie jest sprzeczne z zasadą praworządności i jawności działania oraz efektywności, wskazała, iż pismo, o którego odpis zwróciła się do GIODO, jest dla niej bardzo istotne z uwagi na toczące się przed Sądem Pracy postępowanie, w którym jest stroną. Skarżąca wskazała, iż wyjazd do Warszawy z miejscowości, w której mieszka wiąże się z całodzienną podróżą, a co za tym idzie z dużymi kosztami, utratą wynagrodzenia za czas nieobecności w pracy oraz koniecznością zapewnienia w tym czasie opieki nad dzieckiem. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z [...] października 2011 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 73 § 2 oraz art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 22 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż okoliczności podniesione przez skarżącą w zażaleniu nie mogą prowadzić do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku w inny sposób niż nastąpiło to w postanowieniu z [...] września 2011 r. Powodem wydania rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku skarżącej jest fakt, iż przepisy k.p.a. nie nakładają na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązku skopiowania i wydania stronie niepotwierdzonych za zgodność z oryginałem odpisów z akt sprawy. Prawo zapoznania się z treścią dokumentów znajdujących się w aktach sprawy zapewnia stronie postępowania art. 73 § 1 k.p.a., który stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Zgodnie z art. 73 § 1a k.p.a. czynności te dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Z powołanego przepisu wynika zatem, że organ administracji publicznej ma jedynie obowiązek zapewnić stronie dostęp do akt, natomiast realizacja wskazanego uprawnienia pozostawiona jest stronie. Ustawodawca przyznając stronie prawo do przeglądania akt sprawy, jednocześnie precyzyjnie ustalił, przez jakie działania strona może realizować to prawo, tj. przez zapoznawanie się z treścią znajdujących się w aktach dokumentów, jak również utrwalanie na własny użytek zawartych w nich wiadomości. Organ wskazał, iż wynikające z art. 73 § 1 k.p.a. uprawnienie do zapoznania się z aktami sprawy skarżąca może zrealizować w siedzibie Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Dodatkowo podniósł, iż przepisy k.p.a., umożliwiając stronie działanie w toku postępowania administracyjnego przez pełnomocnika, przyznają jej szeroką swobodę wyboru pełnomocnika, może nim być, w myśl art. 33 § 1 k.p.a., każda osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. M. podniosła te same argumenty, które wskazała w zażaleniu wskazując, iż nie widzi przeszkód aby GIODO sporządziło odpis wnioskowanego przez nią pisma obciążając ją kosztami jego wykonania i przesłania. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2012 r. II SA/Wa 2745/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii akt sprawy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w zakresie udostępniania stronie akt postępowania administracyjnego obowiązujące przepisy art. 73 k.p.a. przewidują dwa odrębne stany faktyczno-prawne i związane z nimi obowiązki organu administracji publicznej oraz uprawnienia strony. Zgodnie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w każdym stadium postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest umożliwić stronie przeglądanie akt sprawy oraz sporządzenie z nich notatek i odpisów. Strona ma ponadto prawo żądać uwierzytelnienia sporządzonych przez siebie odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile uzasadnione jest to jej ważnym interesem (art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że na organie ciążą dwa obowiązki: umożliwienie stronie przeglądania akt sprawy oraz umożliwienie stronie sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy. Z art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego należy wyprowadzić również obowiązek organu uwierzytelnienia sporządzonych przez stronę odpisów z akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Z regulacji art. 73 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że organ ma jedynie umożliwić stronie sporządzenie notatek i odpisów. Natomiast obowiązek wydania z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. W zakresie prawa dostępu do akt należy wyróżnić: – prawo strony do przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów; – prawo do żądania wydania z akt uwierzytelnionych odpisów. W zakresie pierwszego uprawnienia strony, przepisy prawa nie nałożyły na organ obowiązku sporządzenia odpisów z akt. Z tych przepisów wynika, że to strona sama sporządza odpisy. W wyroku z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 104/10 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że: "Wykładnia literalna powołanego przepisu wskazuje, iż organ obowiązany jest jedynie umożliwić stronie wykonanie jej uprawnienia do sporządzania notatek i odpisów z akt sprawy, a nie sporządzać na żądanie strony takie odpisy. W związku z tym, że przepis ten nie uwzględnia zaistniałego postępu technicznego w zakresie kopiowania dokumentów, przyjąć należy jego wykładnię rozszerzającą i uznać, że organ ma obowiązek umożliwić stronie sporządzanie odpisów dokumentów z akt sprawy w zależności od posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych. Jeżeli organ ma takie możliwości (odpowiednie urządzenia, pracownicy), powinien sporządzić kserokopie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy lub umożliwić stronie sporządzenie odpisów z akt sprawy w formie kserokopii za zwrotem związanych z tym kosztów. Strona nie może się jednak domagać w sposób wiążący dla organu udostępnienia jej akt sprawy poprzez sporządzenie kserokopii dokumentów lub w innej wskazanej formie. To organ decyduje bowiem, w jakiej formie ma możliwość wywiązania się z obowiązku udostępnienia stronie akt sprawy. Trzeba bowiem odróżnić nakazaną prawem czynność organu udostępnienia stronie akt sprawy (art. 73 k.p.a.) od czynności udostępnienia akt sprawy we wskazanej przez stronę formie". Należy, przy wyznaczeniu granic swobody organu administracji publicznej odmowy udostępnienia odpisów z akt sprawy w żądanej formie, uwzględnić, jako wartość przesądzającą, prawo do obrony strony w postępowaniu, wyznaczone jawnością postępowania. Weryfikując zgodność z prawem postanowienia o odmowie sporządzenia kserokopii dokumentów należy pierwszeństwo nadać prawu do jawności, a nie ograniczaniu obowiązków wynikających z wykładni literalnej. W takim zakresie nie można prawa strony ograniczać przesłanką ważnego interesu strony, prawo do obrony zawiera bowiem tę wartość. Prawo do żądania uwierzytelnionych odpisów zostało ograniczone przesłanką ważnego interesu strony. Wskazać należy, iż tej kwestii organ w ogóle nie rozważył zarówno wydając postanowienie z [...] września 2011 r. jak i rozpoznając sprawę ponownie na skutek zażalenia skarżącej i wydając postanowienie z [...] października 2011 r. Uniemożliwia to Sądowi jakąkolwiek ocenę prawidłowości wydanych przez organ postanowień w świetle art. 73 § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzucie naruszenia przepisów postępowania: art. 134 i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez sprawowanie niewłaściwej kontroli nad postępowaniem administracyjnym na skutek błędnego przyjęcia, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych naruszył art. 73 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Artykuł 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje prawo strony wglądu do akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Artykuł 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego reguluje prawo strony żądania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Regulacja prawa strony udostępniania akt sprawy art. 73 w § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego normuje dwa różne zakresowo żądania. Nie ma podstaw do odstąpienia od reguły, że treść żądania wyznacza obowiązki organu administracji publicznej. Nie ma zatem usprawiedliwionych podstaw do wykładni art. 73 przez nałożenie na organ obowiązku stosowania art. 73 § 2 niezależnie od treści żądania strony. Tym samym zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 134 i art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu z akt sprawy Sąd nie wyprowadził, że B. M. złożyła żądanie uwierzytelnionych kopii, a tylko wówczas organ miał obowiązek rozpatrzyć zasadność tego żądania na podstawie regulacji art. 73 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że złożyła żądanie kopii, nie zaś uwierzytelnionych kopii. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, na mocy art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.