II SA/Sz 1380/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Powiatu w Świdwinie z dnia 30 lipca 2013 r. nr XXVI/148/13 w przedmiocie akceptacji Programu funkcjonalno-medycznego Szpitala Polskiego Połczyn-Zdrój oddala skargę. Uchwałą nr XXW148/13 z dnia 30 lipca 2013 r. Rada Powiatu w Świdwinie zaakceptowała Program funkcjonalno - medyczny Szpitala Polskiego Połczyn - Zdrój. W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano m.in., żw "Szpital Polski" jest przedsiębiorstwem podmiotu leczniczego "Szpitale Polskie" S.A. i jest drugim przedsiębiorstwem na terenie województwa, obok Centrum Specjalistycznego z siedzibą [...], należącym do wymienionej Spółki i przez tę Spółkę zarządzanym. Dnia 27 marca 2012 r. aneksem do umowy dzierżawy z dnia [...] r. zostały ustalone: "Program funkcjonalno-medyczny Szpitala Polskiego" z dnia 5 marca 2012 r. oraz "Kierunki rozwoju medycznego Szpitala Polskiego", o treści ujętej w stosownych załącznikach do umowy. Integralną częścią wymienionego aneksu jest również "Harmonogram realizacji programu funkcjonalno-medycznego". W istocie w wymienionym programie przedstawiony został uszczegółowiony plan przedsięwzięć spółki "Szpitale Polskie" S.A. mający na celu zapewnienie kontynuacji dotychczasowego profilu świadczenia usług medycznych przez szpital. W czerwcu 2013 r. "Szpitale Polskie" S.A. przedstawiły Radzie Powiatu założenia zmian programu funkcjonalno - medycznego szpitala w [...], jako powiązanego z realizacją programu medycznego w Centrum Specjalistycznym. W ocenie Spółki w sytuacji, gdy obydwa szpitale o pierwszym stopniu referencyjności, oddalone od siebie o 38 km, wykonują w niektórych zakresach identyczne świadczenia medyczne, gdy jednocześnie na obszarze ich działania występuje zapotrzebowanie na inne, deficytowe świadczenia medyczne, niezbędnym staje się współdziałanie tych placówek w zapewnieniu jak najszerszego zakresu świadczeń zdrowotnych. Zmiany w Szpitalu Polskim, wg programu funkcjonalno-medycznego z dnia 11 lipca 2013 r. polegają na likwidacji od 1 stycznia 2014 r. oddziału chirurgii ogólnej i oddziału ginekologii. Następnie od II kwartału 2015 r. nastąpi likwidacja oddziału pediatrii. Działalność oddziału położniczo-noworodkowego będzie zawieszona od 1 marca 2014 r. do 31 marca 2015 r. W miejsce zlikwidowanych oddziałów zostanie utworzony oddział neurologii z pododdziałem udarowym, oddział rehabilitacji leczniczej, oddział intensywnej opieki medycznej i zakład opiekuńczo-leczniczy. Docelowo Szpital Polski, będzie udzielał następujących świadczeń: 1. Hospitalizacja: - oddział chorób wewnętrznych, ukierunkowany na gastroenterologię i kardiologię, - oddział neurologii z pododdziałem udarowym, oddział rehabilitacji leczniczej, - oddział położniczo,-- noworodkowy, - oddział intensywnej opieki medycznej. 2. Ambulatoryjna opieka specjalistyczna (poradnie). 3. Diagnostyka obrazowa. 4. Diagnostyka laboratoryjna. 5. Ambulatoryjna diagnostyka specjalistyczna. 6. Zakład opiekuńczo-leczniczy. Szpital będzie również kontynuował leczenie pacjentów po zabiegach kardiologii interwencyjnej wykonanych w Centrum Specjalistycznym. (...)" Powołując się na art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, M. O. w dniu 21 października 2013 r. wezwał Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie w imieniu własnym zaskarżył powyższą uchwałę skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonej uchwale zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, bowiem zmierza ona do ich obejścia i wprowadzenia nowych uregulowań, wbrew wcześniej ustalonym warunkom przetargu nieograniczonego na zawarcie umowy dzierżawy nr [...] r. 2) uchybienie przepisom prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz art. 68 pkt 2 Konstytucji Rzeczpospolitej, poprzez naruszenie prawa skarżącego, jako pacjenta, do świadczeń zdrowotnych. Podnosząc wyżej wskazane zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o: 1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, 2) zasądzenie od Rady Powiatu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wywodzi, iż przywołane wyżej przepisy składają się łącznie na przyznane bezpośrednio ustawą każdemu prawo do świadczeń zdrowotnych. Planowane zmiany, zaakceptowane bezwiednie przez Radę Powiatu w drodze przedmiotowej uchwały nr XXVI/148/13 prowadzą do naruszenia praw pacjentów, którymi są mieszkańcy gminy i jej okolic. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu uchwały, gdzie podaje się, że likwidacja oddziałów podyktowana jest między innymi dublowaniem się tych jednostek z oddziałami, jakie posiada szpital w [...], nie może zostać uznana za zgodną z przesłankami przyświecającymi jednemu z podstawowych praw pacjenta, jakim jest prawo do świadczeń zdrowotnych. Likwidacja oddziału pediatrii, ginekologii oraz chirurgii ogólnej i zmuszenie pacjentów do korzystania z usług w tym zakresie oddalonym o kilkadziesiąt kilometrów szpitalu w [...] lub też usług podmiotów prywatnych, nie może zostać uznana za należytą ochronę zdrowia i właściwe zapewnienie dostępu do świadczeń zdrowotnych. Tym samym należy uznać, iż zaskarżona uchwała niezgodna jest art. 68 pkt 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w którym mowa jest, że obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Podjęcie przez Radę Powiatu kwestionowanej uchwały nie spowodowało wprawdzie automatycznie zaprzestania realizowania przez Powiat wszystkich dotychczas realizowanych obowiązków wynikających z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, dotyczących promocji i ochrony zdrowia oraz postanowień umowy dzierżawy nr [...] r., jaką Powiat zawarł z dzierżawcą "Szpitale Polskie" SA, jednakże prowadzi bezpośrednio do powstania sytuacji, gdzie część oddziałów szpitala, do tej pory świadczących pomoc medyczną mieszkańcom gminy, zostanie zlikwidowana. Tym samym możliwość korzystania z podstawowych świadczeń zdrowotnych zostanie znacznie ograniczona. Dalej skarżący wywodzi, iż nie jest zasadnym przyjmowanie, że prawo do świadczeń zdrowotnych może być przestrzegane w większości, połowie lub kilku procentach, lecz winno przysługiwać i być realizowane w całości. Tak cenny przymiot jak zdrowie ludzkie zasługuje na pełną ochronę, gwarantowaną nadto bezpośrednio przez ustawę, jak i samą Konstytucję RP i nie można w tym względzie korzystać z półśrodków, nawet w sytuacji problemów finansowych podmiotu prowadzącego szpital. Pełna odpowiedzialność za realizację dotychczas realizowanych zadań związanych promocją i ochroną zdrowia spoczywa na samorządzie powiatowym, stąd też decyzja Rady Powiatu o akceptacji Programu funkcjonalno - medycznego Szpitala Polskiego [...] winna uwzględniać również rzeczone prawo do świadczeń zdrowotnych pacjenta mieszkającego na terenie gminy. W uchwale pierwszeństwo dano względom ekonomicznym, pomijając potrzeby obecnych, jak i przyszłych pacjentów, do których zalicza się skarżący. Skarżący stoi na stanowisku, iż Rada Powiatu, podejmując uchwałę o zmianie Programu funkcjonalno-medycznego Szpitala Polskiego powinna dokonać analizy, czy Zarząd Powiatu, w szczególności Starosta Powiatu, jako reprezentant jednostki samorządu terytorialnego i jednocześnie wydzierżawiającego, rozliczyli się ze spółką "Szpitale Polskie" z dotychczasowej realizacji postanowień umowy dzierżawy. Dzierżawca bowiem sukcesywnie dąży do kolejnych zmian zawartego w dniu 29 stycznia 2010r. kontraktu, które to zmiany prowadzą do pogorszenia zakresu ochrony zdrowia mieszkańców powiatu, a konkretnie pacjentów z gminy [...] i jej okolic. Powiat winien zatem starannie i z zaangażowaniem negocjować wszystkie zobowiązania spółki "Szpitale Polskie", nie tylko, te do których zmiany Spółka dąży, lecz ostatecznie powinien odbyć się jeszcze jeden przetarg, gdyż dzisiaj oferowane warunki całkowicie zmieniają nie tylko organizację szpitala w [...], ale również umowę opartą o warunki przetargu. W niniejszej sprawie został przeprowadzony przetarg nieograniczony, z konkretnie ustalonymi warunkami. Dokonywanie istotnych zmian umowy, zawartej w trybie przetargowym, prowadzi do naruszenia przepisów o obowiązku przeprowadzenia przetargu, bowiem zmierza do ich obejścia i wprowadzenia nowych uregulowań, wbrew wcześniej ustalonym warunkom. Skarżący wskazuje, iż posiada interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały Rady Powiatu w Świdwinie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako mieszkaniec powiatu, a jednocześnie pacjent i świadczeniobiorca usług medycznych szpitala w [...]. Zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia jako indywidualnego podmiotu, jak też jako członka wspólnoty samorządowej. Interes prawny skarżący wywodzi wprost ze wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, których uchybienia dopuścił się organ stanowiący powiatu wydając rzeczoną uchwałę, to jest art. 6 ust. 1 oraz art. 7 ustawy z dnia 6 listopada 2008r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz art. 68 pkt 2 Konstytucji Rzeczpospolitej. Odpowiadając na skargę Rady organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł , co następuje: Wnoszenie skarg do sądu administracyjnego regulują przepisy rozdziału 2 (art. 50 – 62) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.). W świetle art. 50 § 1 tej ustawy uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a także podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 p.p.s.a). Do ustaw, o których mowa w art. 50 § 2 należą m.in., ustawy samorządowe, w tym ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 dalej u.s.p.). W niniejszej sprawie skarga została wniesiona z powołaniem się na przepis art. 87 tej ustawy. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 87 ust. 3, skargę na uchwałę można wnieść w imieniu własnym, lub reprezentując grupę mieszkańców powiatu, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jakkolwiek skarżący powoływał się na naruszenie interesu wspólnoty mieszkańców, ten ostatni przypadek nie ma w sprawie zastosowania, skoro to skargi nie dołączono pisemnej zgody konkretnych mieszkańców powiatu a skarga, co wynika z jej treści, została wniesiona w imieniu własnym skarżącego. Skarga uregulowana w art. 87 ust. 1 u.s.p. jak i innych ustaw samorządowych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), stanowi zatem środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i własnych uprawnień przed rzeczywistym i nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej. Przesłanką umożliwiająca wniesienie i rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na uchwałę rady powiatu z zakresu administracji publicznej jest zatem wykazanie przez skarżącego naruszenia kwestionowaną uchwałą własnego interesu prawnego, tj. że skarżona uchwała ingeruje w sferę jego praw i obowiązków wynikających z konkretnych norm prawa materialnego. Obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na taką uchwałę jest zatem nie tylko ocena jej zgodności z prawem- co nakazuje art. 3 § 1 i § 2 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych – ale także zbadanie, czy skarga została wniesiona przez podmiot legitymowany, tj. czy skarżący legitymuje się interesem prawnym, który zaskarżona uchwała narusza, co oznacza, że skarżący winien wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, że skarżona uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych uprawnień i obowiązków, opartych na konkretnych normach prawa materialnego. Należy też zaznaczyć, że związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą, powodujący następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia na skarżącego obowiązków, musi być konkretny, bezpośredni i realny oraz istnieć w chwili podjęcia skarżonej uchwały. Nie jest wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia tak rozumianego interesu prawnego w przyszłości (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 czerwca 2010 r., II SA/Bk 791/09 oraz z dnia 23 czerwca 2010 r., II SA/Bk 171/10). Biorąc pod uwagę przedstawiony powyżej sposób rozumienia interesu prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi na podstawie art. 87 u.s.p., stwierdzić należy, że skarżący nie wykazał, aby zaskarżona uchwała ingerowała w sferę jego praw i obowiązków, pozbawiając go pewnych uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skarga wskazuje jedynie ogólnie na sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem oraz interesem społecznym oraz ewentualne, tj. oparte na przypuszczeniach zagrożenie naruszenia uprawnienia skarżącego jako potencjalnego pacjenta szpitala, którego skarżona uchwała dotyczy. Żaden jednak przepis prawa nie kreuje uprawnień skarżącego do leczenia w konkretnym szpitalu czy też w szpitalu znajdującym się w miejscu zamieszkania i to niezależnie od rodzaju schorzenia. Absolutnie takie uprawnienie nie wynika z powołanych przez skarżącego w skardze art. 6 i 7 ustawy o prawach pacjenta, zatem zarzut naruszenia uprawnień skarżącego wynikających z powyższych przepisów oraz z art. 68 Konstytucji RP uznać należy za chybiony. Okoliczność, że skarżący dostrzega przewagę leczenia w szpitalu położonym bliżej jego miejsca zamieszkania jest jedynie wyrazem interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego. Wskazać też należy, iż skarga złożona na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p. nie ma charakteru actio popularis, czyli wnoszonej w interesie publicznym. Ochrona interesu publicznego np. interesu danej wspólnoty samorządowej, realizowana jest w trybie postępowania nadzorczego przez organ nadzoru. Wskazywana przez podmiot, nie powołany generalnie do ochrony obiektywnego porządku prawnego, możliwość naruszenia prawa nie wyczerpuje przesłanek naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia w rozumieniu art. 87 ust.1 u.s.p.. W związku z powyższym za bezprzedmiotowe uznać także należy argumenty skarżącego odwołujące się do naruszenia zaskarżoną uchwałą wyników przetargu i umowy dzierżawy, w wyniku których powiat przekazał prowadzenie przedmiotowego "Szpitala Polskiego" "Szpitalom Polskim" SA, a także zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie mają one w istocie związku z przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie należy zatem stwierdzić brak legitymacji skargowej skarżącego, co stanowi podstawę do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.