II SAB/Wa 721/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spraw.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Stanisław Marek Pietras, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lutego 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W. na rzecz skarżącego D.P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem w formie elektronicznej z dnia [...] lutego 2013 r. D. P. zwrócił się do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w W., o udostępnienie na podstawie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP "pełnego dokumentu" umów zawartych w latach od 2010 do 2013 z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w P. Wniósł o udostępnienie skanów całości umów w internecie i podanie linka do strony internetowej lub doręczenie skanów umów drogą elektroniczną albo kserokopii umów za pośrednictwem poczty, na wskazane adresy. W odpowiedzi na powyższy wniosek z dnia [...] lutego 2013 r., organ poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z art. 135 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, zaś Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie. Podał też adres internetowy, gdzie wnioskowane informacje są powszechnie dostępne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia D. P. wniósł o nakazanie organowi rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. i zasądzenie kosztów według norm przepisanych, wskazując, że dotychczas nie otrzymał żadnej odpowiedzi na ten wniosek. Natomiast w piśmie procesowym z dnia [...] maja 2013 r. skarżący podniósł, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego widoczne są dwa stanowiska dotyczące wykładni art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z pierwszym, powyższy przepis kompleksowo (całościowo) reguluje kwestię uzyskiwania przez obywatela informacji publicznej o przedmiotowych umowach, a zatem w myśl art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stosuje się jej do ich udostępniania. Stosownie zaś do drugiego stanowiska, przepis art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach (...), nie reguluje kompleksowo dostępu do umów o świadczenie opieki zdrowotnej będących informacjami publicznymi, ale wprowadza jedynie dodatkowy obowiązek publikacji przez NFZ niektórych informacji zawartych w umowach o świadczenia opieki zdrowotnej. W przypadku takiej wykładni, dostęp do pozostałych informacji zawartych w umowach, w tym dostęp do dokumentu umowy, odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący zauważył ponadto, że z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP wynika jego prawo dostępu do dokumentu umowy o świadczenie opieki zdrowotnej, natomiast żadne z przedstawionych stanowisk Naczelnego Sądu Administracyjnego takiego prawa mu nie zapewnia. Tym samym przepis art. 135 ust. 2 w rozumieniu zaprezentowanym przez NSA jest niezgodny z art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zwrócił też uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 kwietnia 2013 r. (I OSK 189-195/13) orzekł, że oferty na umowę z NFZ to informacja publiczna udostępniana w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zadał w związku z tym pytanie, dlaczego umowa z podpisem funkcjonariusza publicznego, będąca dokumentem urzędowym, nie podlega udostępnieniu. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko faktycznego oraz prawne. Wskazał ponadto, że przepis art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi przepis szczególny w stosunku do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istnienie innego trybu udostępniania informacji mających cechy informacji publicznej wyłącza więc stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z ostrożności procesowej organ podniósł również, że gdyby Sąd nie podzielił powyższego stanowiska, to skarga jest niedopuszczalna z powodu niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. O bezczynności w świetle ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", możemy mówić wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Oznacza to, że musi być spełniony zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej, a dysponent informacji pozostaje w zwłoce. Innymi słowy, z bezczynnością w zakresie dostępu do informacji publicznej będziemy mieli do czynienia wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie podmiot zobowiązany nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "K.p.a.", decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Oznacza to, że bezczynność ma miejsce nie tylko wtedy, gdy adresat wniosku milczy, ale także wówczas, gdy odmawia żądanej informacji publicznej w nieprzewidzianej dla tej czynności formie prawnej. W niniejszej sprawie żądanie skarżącego udostępnienia umów zawartych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z Samodzielnym Publicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w P., niewątpliwie dotyczy informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, którą definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie ich kompetencji. Podkreśla się, iż taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, ale odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1469/10, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 175/13). W związku z tym informacje wytworzone lub posiadane przez [...] Oddział Narodowego Funduszu Zdrowia w związku z wykonywanymi zadaniami publicznymi, mają charakter informacji publicznej, bowiem środki finansowe Funduszu są środkami publicznymi – art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 163, poz. 1027 ze zm.), dalej jako: "ustawa o świadczeniach", zaś Narodowy Fundusz Zdrowia wchodzi w skład sektora finansów publicznych – art. 9 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.). W konsekwencji uprawnione jest przyjęcie, że Dyrektor [...] Oddziału Funduszu, jest podmiotem zobowiązanym stosownie do art. 4 ust. 1 zd. 1 u.d.i.p. Z uwagi na brzmienie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi oraz treść art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i oceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów, w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się rozbieżności co do charakteru tego ostatniego przepisu. W większości orzeczeń przyjmowano, że cyt. przepis art. 135 ust. 2 odmiennie określa zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, a związanych z umowami zawieranymi przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W konsekwencji wyłącza więc stosownie w tym zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny podjął więc uchwałę z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13 w składzie siedmiu sędziów następującej treści: "Nałożenie na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązku zamieszczenia na stronie internetowej wyłącznie informacji, o których mowa w art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) nie oznacza, że do informacji niewymienionych w tym przepisie nie stosuje się ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.)". W uzasadnieniu wskazał m.in., że należy mieć na względzie szczególny charakter ustawy o dostępie do informacji publicznej i obowiązek traktowania wyjątków od tej ustawy w sposób ścisły. Zauważył w związku z tym, iż art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie wyłącza stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Określa on jedynie dodatkowy sposób urzędowego upublicznienia niektórych informacji zawartych w umowach zawieranych przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przepis ten wskazuje, że informacje o wybranych elementach takich umów podlegają ogłaszaniu na stronie internetowej Funduszu, co stanowi jedną z form realizacji jawności tych umów. Zasada jawności umów nie sprowadza się jednak jedynie do tego typu informacji, nie wyłącza zatem z katalogu informacji publicznych podlegających udostępnieniu na wniosek tych treści dotyczących umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie zostały wysłowione we wskazanym przepisie bądź które wbrew temu przepisowi nie zostały udostępnione. Ma zatem ten przepis jedynie charakter szczególny i uzupełniający w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż oznacza to po pierwsze, że informacje nieobjęte katalogiem art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach, zarówno te ujęte w treści zawartych umów, jak i inne posiadane czy wytworzone przez Fundusz, udostępniane mogą być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym udzielanej na wniosek. Zakres informacji umieszczonych na stronie internetowej Narodowego Funduszu Zdrowia nie wyczerpuje bowiem wszystkich przykładowych elementów umowy wskazanych w art. 136 ustawy o świadczeniach, w tym w szczególności istotnej z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), informacji o warunkach udzielania przez świadczeniodawcę świadczeń opieki zdrowotnej. Po drugie zaś art. 135 ustawy o świadczeniach nie wyłącza też prawa do uzyskania w trybie wnioskowym informacji objętych jego zakresem w sytuacji, gdyby nie doszło do ich ogłoszenia na stronie internetowej Funduszu. W takim przypadku nie mamy bowiem do czynienia z istnieniem informacji ogólnie dostępnej. Ograniczenia dostępu do informacji publicznej w trybie wnioskowym realizowanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałoby bowiem wyraźnego, niebudzącego wątpliwości postanowienia ustawy, a takiej regulacji art. 135 ustawy o świadczeniach nie zawiera. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stanowisko zawarte w przywołanej uchwale w pełni podziela. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisem art. 14 ust. 1 zd. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (...). Skarżący żądał udostępnienia całości umów zawartych przez [...] Oddział Wojewódzki NFZ z SP ZOZ w P., a zatem odesłanie do strony internetowej, gdzie zawarte są jedynie wymienione informacje o umowach, nie jest w ocenie Sądu udzieleniem informacji zgodnie z wnioskiem. Z tego względu uznając, że Dyrektor Oddziału pozostawał w bezczynności, Sąd zobowiązał go do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Mając na uwadze rozbieżności interpretacyjne na tle stosowania art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie sposób było przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odnosząc się do wniosku organu o odrzucenie skargi z powodu niewyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, należy wskazać, iż powszechne jest zarówno w orzecznictwie, jak również w literaturze, stanowisko, że z uwagi na specyfikę trybu i zasad dostępu do informacji publicznej, którą cechuje przede wszystkim szybkość udzielania informacji, nie jest wymagane wyczerpanie przez skarżącego środków zaskarżenia. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 i 2 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.