III SA/Lu 777/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazania dostosowania liczby dzieci do warunków przestrzennych placówki oddala skargę. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], nakazującą B. K. prowadzącej Przedszkole Prywatne "M." przy ul. S. [...] w L. dostosować liczbę dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniach [...] kwietnia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. przeprowadził kontrole sanitarne w Przedszkolu Prywatnym "M." przy ul. S. [...] w L. W wyniku kontroli, na podstawie informacji uzyskanej od właścicielki przedszkola, ustalono, że metraż sali dydaktycznej wynosi 100 m². Do przedszkola zapisanych jest 30 dzieci. Organ podniósł, że zgodnie z opinią wydaną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], przedszkole spełnia warunki bezpieczeństwa i higieny dla ok. 15 dzieci. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w L. zwrócił się do osoby prowadzącej przedszkole o przedłożenie aktualnej dokumentacji zakładu, wykazującej powierzchnię pomieszczeń. Z przedłożonych przez stronę dokumentów wynika, że łączna powierzchnia lokalu przeznaczonego na przedszkole wynosi 91,85 m², w tym sala zajęć – 56,50 m². Powyższe potwierdzone zostało kontrolą przeprowadzoną w dniu [...] czerwca 2013 r. W toku kontroli stwierdzono, że do placówki zapisanych jest 28 dzieci, uczęszczających do dwóch oddziałów, których sale dydaktyczne posiadają powierzchnię 32 m² i 24 m². Sale te zostały utworzone z jednej Sali dydaktycznej o powierzchni 56,50 m². W ocenie L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego powyższy stan nie gwarantuje dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w przedszkolu, prawidłowego rozwoju psychoruchowego w przebiegu wychowania i kształcenia, może być przyczyną urazów, upadków, nie zapewnia właściwych warunków mikroklimatu, w tym wymiany powietrza w pomieszczeniu i może być przyczyną szerzenia się infekcji wśród dzieci. Organ wskazał, że od momentu wydania opinii z dnia [...] sierpnia 2007 r. powierzchnia użytkowa sal nie zmieniła się, podwoiła się natomiast liczba dzieci uczęszczających do przedszkola. Nieprawidłowości dotyczące zbyt małej powierzchni zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r., których strona nie kwestionowała, a protokół został podpisany. W ocenie organu, niewypisanie w pkt IV protokołu nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli, nie przesądza o braku możliwości wydania decyzji, gdyż stan faktyczny został opisany w protokołach kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. i [...] czerwca 2013 r. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że normy powierzchniowe dla dzieci w przedszkolu przewiduje § 4 pkt 1 a i b rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania (Dz.U. z 2010 r., Nr 161, poz. 1080 ze zm.), dalej: Rozporządzenie. Przepis ten stanowi, że lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, spełnia następujące warunki: powierzchnia pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16 m², w przypadku liczby dzieci powyżej 5, powierzchnia ta ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym że: a) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2 m², jeżeli czas pobytu dziecka nie przekracza 5 godzin dziennie, b) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5 m², jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie, lub jest zapewnione leżakowanie. Zdaniem organu w Przedszkolu Prywatnym "M." dzieci przebywają dłużej, niż dzieci realizujące wychowanie przedszkolne w innych formach wychowania przedszkolnego, zatem należy przyjąć, że przedszkole, w którym dzieci przebywają dłużej, nie może stwarzać innych gorszych warunków niż przewidziane są dla innych form wychowania przedszkolnego. W ocenie organu, zastosowanie przez analogię normy przewidzianej w § 4 pkt 1 a i b Rozporządzenia jest w pełni uzasadnione. L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny podniósł jednocześnie, że wymiana stron w protokole nastąpiła w obecności strony i miała służyć jedynie uporządkowaniu treści protokołu, a strona nie zgłaszała żadnych uwag. Na zasadzie korekty dokonano wpisu w pkt IV, dopisując nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie B. K. wniosła o uchylenie decyzji L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego oraz decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 8, art. 67, art. 68 i art. 71 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a., polegające na bezzasadnej zmianie treści protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r., poprzez wymianę pierwszej strony protokołu w siedzibie organu kontrolującego, po jego podpisaniu przez stronę postępowania po przeprowadzonej kontroli w siedzibie skarżącej, noszącego cechy przerobienia dokumentu, co miało wpływ na treść decyzji i miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia postępowania. Ponadto, naruszenie § 4 pkt 1 a i b Rozporządzenia poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, podczas gdy wskazane przepisy wydane zostały na podstawie art. 14 a ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.), dalej: ustawa o systemie oświaty, regulującego zupełnie inne kwestie związane z oświatą i funkcjonowaniem placówek różnego typu, a niedotyczącym przedszkoli, tylko innych form wychowania przedszkolnego. Skarżąca wskazała, że w protokole kontroli z dnia [...] kwietnia 2013 r. organ nie stwierdził żadnych naruszeń. W protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. również nie stwierdzono żadnych uchybień. Dopiero w wyniku zmiany protokołu dodano zapis dotyczący nieprawidłowości, dokonano tego bez obecności strony, bez jej powiadomienia i z naruszeniem art. 71 k.p.a., który wskazuje w jaki sposób dokonuje się poprawek i zmian w protokole. Dokument ten zatem nie jest ważny i nie może stanowić dowodu w sprawie. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżąca wskazała, że podmiany strony protokołu dokonano wprawdzie w obecności strony, ale bez jej zgody, którą wyraziła w obecności urzędnika, w związku z czym nie podpisała protokołu. W odpowiedzi na skargę L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. Podkreślić należy, że powyższa kontrola jest wyłącznie kontrolą legalności zaskarżonych do sądu decyzji, bowiem sądy administracyjne nie są powołane do kontroli słuszności, czy też celowości działań organów administracji publicznej. Oznacza to m.in., że w granicach danej sprawy sąd dokonuje wyłącznie oceny zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja L. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2013 r., Nr [...], nakazująca prowadzącej Przedszkole Prywatne "M." przy ul. S. [...] w L. dostosowanie liczby dzieci w przedszkolu do aktualnych warunków przestrzennych placówki. Z ustaleń dokonanych przez organy administracyjne jednoznacznie wynika, że opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], stwierdza, iż przedszkole spełnia warunki bezpieczeństwa i higieny dla ok. 15 dzieci. W dniu wydania opinii przedszkole obejmowało powierzchnię ok. 100 m², z której wydzielono 2 wiatrołapy, szatnię, salę zajęć, aneks kuchenny, wc dla personelu, wc dla dzieci, aneks socjalny oraz komunikację. Opinia ta stanowiła podstawę wpisu do ewidencji szkół niepublicznych Gminy L. Z dostarczonej przez stronę w toku postępowania dokumentacji wynika, że powierzchnia przedszkola wynosi obecnie dokładnie 91,85 m², a sala o powierzchni 56,50 m² przeznaczona na zajęcia dla dzieci została przedzielona przesuwanymi drzwiami, przez co utworzono dwie mniejsze sale o powierzchni 32 m² i 24 m². Od chwili wydania opinii powierzchnia ta nie uległa zmianie. Zwiększyła się jednak liczba dzieci uczęszczających do przedszkola. Podczas kontroli w dniu [...] kwietnia 2013 r. ustalono, że do przedszkola zapisanych jest 30 dzieci, a obecnych w dniu kontroli było 25. Z kolei w toku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2013 r. do przedszkola zapisanych było 28 dzieci w dwóch oddziałach po 14 dzieci. Tak ustalony stan faktyczny jest bezsporny. Nie ulega wątpliwości, że liczba dzieci w Przedszkolu Prywatnym "M." znacznie przewyższa dopuszczalną w stosunku do jego powierzchni liczbę dzieci. Zostało to stwierdzone zarówno w protokole kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2013 r., jak i kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. Obecny stan pozostaje zatem w sprzeczności z uzyskaną w toku tworzenia placówki pozytywną opinią państwowego inspektora sanitarnego. Zważyć należy, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., Nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), dalej: ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne. Zgodnie zaś z art. 27 ust 1 ustawy, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Powyższe przepisy stanowiły materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Dokonując oceny zachowania warunków higieniczno-sanitarnych w odniesieniu do norm powierzchniowych dla dzieci w prywatnym przedszkolu, organy orzekające miały także na uwadze przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie rodzajów innych form wychowania przedszkolnego, warunków tworzenia i organizowania tych form oraz sposobu ich działania, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 14a ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Przepis § 4 pkt. 1 a i b Rozporządzenia stanowi, że lokal, w którym mają być prowadzone zajęcia w ramach punktu lub zespołu, powinien spełniać następujące warunki: powierzchnia pomieszczenia przeznaczonego na zbiorowy pobyt od 3 do 5 dzieci wynosi co najmniej 16 m², w przypadku liczby dzieci powyżej 5, powierzchnia ta ulega odpowiedniemu zwiększeniu na każde kolejne dziecko, z tym że: a) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2 m², jeżeli czas pobytu dziecka nie przekracza 5 godzin dziennie, b) powierzchnia przypadająca na każde kolejne dziecko wynosi co najmniej 2,5 m², jeżeli czas pobytu dziecka przekracza 5 godzin dziennie, lub jest zapewnione leżakowanie. W ocenie Sądu L. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny zasadnie uznał, że mimo braku bezpośrednich uregulowań prawnych w zakresie warunków higieniczno-sanitarnych dotyczących przedszkoli, w tym określenia powierzchni sali przypadającej na dziecko, należy mieć na uwadze także przepisy Rozporządzenia z dnia 31 sierpnia 2010 r. Jeżeli dzieci w przedszkolu przebywają dłużej, niż dzieci realizujące wychowanie przedszkolne w innych formach wychowania przedszkolnego, tak jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy przyjąć, że takie przedszkole, nie może stwarzać innych, a zwłaszcza gorszych, warunków niż przewidziane są dla innych form wychowania przedszkolnego. Z powyższych rozważań jednoznacznie wynika, że zarzut skargi dotyczący naruszenia § 4 pkt. 1 a i b Rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem nie stanowił on podstawy rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 7, art. 8, art. 67, art. 68 i art. 71 k.p.a. polegający na bezzasadnej zmianie treści protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. Nie ulega wątpliwości, że po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] czerwca 2013 r. doszło do zmiany pkt IV treści protokołu poprzez wpisanie treści tam zawartej, podczas gdy pierwotnie w pkt IV istniał zapis "nie dotyczy". Zmiana treści pkt IV protokołu z dnia [...] czerwca 2013 r. dokonana została sprzecznie z treścią art. 71 k.p.a., co zasadnie podnosi skarżąca, a zatem ta wersja protokołu z uzupełnionym pkt IV po jego podpisaniu nie jest protokołem kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r. Okoliczności podane w protokole kontroli z dnia [...] czerwca 2013 r., przed zmianą zapisu pkt IV, a dotyczące powierzchni sal w przedszkolu, liczby zapisanych dzieci, dwóch oddziałów przedszkolnych są takie same i bezsporne, bowiem nie kwestionuje ich także skarżąca. W świetle powyższych rozważań stwierdzone uchybienia w przedmiocie uzupełnienia protokołu kontroli sprzecznie z art. 71 k.p.a. pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. podstawę uchylenia decyzji może stwierdzić naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu naruszenie przepisu, aczkolwiek ewidentne, nie miało wpływu na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że powierzchnia sal przedszkolnych w stosunku do liczby uczęszczających do przedszkola dzieci może stanowić zagrożenie dla ich bezpieczeństwa i higieny. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm), Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.