I OSK 1163/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 598/13 w sprawie ze skargi B. W. i E.W. na bezczynność T. Spółki Akcyjnej w W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zwrócić B. W. i E. W. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uiszczony wpis od skargi w wysokości po 100 (sto) złotych. Na skutek złożonej przez B. W. i E. W. skargi na bezczynność T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A. z siedzibą w W.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 598/13) zobowiązał O. S.A. z siedzibą w W. do rozpatrzenia wniosku skarżących z dnia [...] marca 2013 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: B. i E. W. pismem z dnia [...] marca 2013 r. wezwali T. S.A. z siedzibą w W. do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu dotyczącej urządzeń telekomunikacyjnych posadowionych na nieruchomości stanowiącej własność B. i E. W. położonej w miejscowości C. nr ewid. działki [...], obręb C., gm. W., powiat w., woj. M., nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W. III Wydział Ksiąg Wieczystych oraz o wypłatę na ich rzecz wynagrodzenia za okres od [...] lutego 2003 r. do [...] lutego 2013 r. W piśmie tym zawarli jednocześnie wniosek o udostępnienie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej - wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych, stosownych dokumentów dotyczących: budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na opisanej wyżej działce, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapami. W odpowiedzi, T. S.A. z siedzibą w W. poinformowała skarżących, że - zgodnie z polityką bezpieczeństwa G. - dostęp do posiadanej dokumentacji można uzyskać po podpisaniu oświadczenia o zachowaniu tajemnicy T.S.A. Na skutek ponownie skierowanego wezwania o udzielenie informacji publicznej, T. S.A. w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. poinformowała wnioskodawców, że nie jest zaliczana do podmiotów, zobowiązanych do udostępnienia informacji dotyczących działalności inwestycyjnej i zawartych umów z klientami na świadczenie usług. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. i E. W. zarzucili T. S.A. bezczynność polegającą na nieudostępnieniu żądanej informacji publicznej w przepisanym terminie przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania. W odpowiedzi na skargę, T. S.A. wnosiła o jej odrzucenie, albo oddalenie, jako nieuzasadnionej, wskazując, że nie wykonuje zadań publicznych, a tym samym nie należy do kategorii podmiotów o których mowa w art. 4 ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zobowiązując - na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.); dalej: "P.p.s.a." - T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A. z siedzibą w W.) do załatwienia wniosku oraz stwierdzając, że bezczynność ww. podmiotu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga była zasadna. W uzasadnieniu wyroku, Sąd Wojewódzki stwierdził, że żądana przez B. i E. W. dokumentacja odpowiadała zakresowi przedmiotowemu informacji publicznej, wskazanemu w art. 61 Konstytucji oraz w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Sąd podkreślił, że pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 w/w ustawy oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu. T. S.A. jest zaś – zdaniem Sądu - podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż wykonuje zadania publiczne, w postaci tak istotnych obecnie dla społeczeństwa usług telekomunikacyjnych, zapewniając w ten sposób możliwość pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Usługi telekomunikacyjne mają jednocześnie istotne znaczenie, z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek. Cechuje je zatem użyteczność dla ogółu. Sąd zaznaczył, że w sferze łączności publicznej, ustawodawca polski zrezygnował z utrzymania monopolu państwa. Doprowadzenie do prywatyzacji zadań publicznych wiązało się więc z dopuszczeniem podmiotów niepublicznych do wykonywania zadań publicznych, jakimi jest świadczenie usług telekomunikacyjnych. Tym niemniej, chociaż T. S.A. jest podmiotem prywatnym, wykonuje jednak zadania, umożliwiające szeroką i publicznie dostępną łączność telefoniczną. Jest przy tym jedyną firmą w Polsce, która ma ofertę telekomunikacyjną, dostępną w całym kraju. Działa bowiem na rynku telefonii stacjonarnej, telefonii komórkowej, internetu i transmisji danych. Ma przy tym znaczącą liczbę abonentów telefonii "tradycyjnej" i dysponuje znaczną ilością sieci telekomunikacyjnych, w tym tzw. światłowodów, która to sieć służy nie tylko jej abonentom, ale także stanowi nośniki wykorzystywane przez inne przedsiębiorstwa telekomunikacyjne oraz służy łączności internetowej i rozprowadzaniu sygnałów telewizyjno -radiowych. W rezultacie, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, T. S.A. była podmiotem wykonującym zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., choć nie należała do grupy podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, T. S.A. z siedzibą w W. (obecnie O. S.A. z siedzibą w W.), zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnie tj. - art. 4 ust. 1 pkt 1 i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. sprowadzającą się do uznania O. S.A. za podmiot wykonujący zadania publiczne - w rozumieniu powyższej ustawy a w konsekwencji przyjęcie, iż spółka ta jest zobligowana do udostępniania informacji publicznej, w zakresie opisanym w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. a w szczególności do udostępnienia skarżącemu kserokopii wszelkich dokumentów objętych jego wnioskiem z dnia 30 maja 2012r., - art. 20 i art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1 i 2 i art. 2 pkt 28 - 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 z późni, zm.) poprzez nierówne traktowanie O. S.A. względem innych podmiotów gospodarczych, działających na rynku usług telekomunikacyjnych - co narusza konstytucyjne zasady wolności prowadzenia działalności gospodarczej, równości wobec prawa i zakazu dyskryminowania w życiu gospodarczym oraz poprzez błędne przyjęcie, iż O. S.A. jest "innym podmiotem wykonującym zadania publiczne" w rozumieniu art. 4 ust 1 i art. 6 u.d.i.p., jak również że wyrażenia ustawowe zawarte w przepisach ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, takie jak: "publiczna sieć telefoniczna", "publiczna sieć telekomunikacyjna", "publicznie dostępna usługa telefoniczna", "świadczenie usług telekomunikacyjnych o charakterze publicznym" czy "publicznie dostępna usługa telekomunikacyjna" uzasadniają domniemanie wykonywania przez O. S.A. zadań publicznych, a tym samym nadają tej spółce charakter osoby prawnej realizującej cele publiczne; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a sprowadzające się do uchybienia art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 i art. 153 P.p.s.a.. poprzez dokonanie nieprawidłowych ustaleń faktycznych i błędnej kwalifikacji prawnej, co skutkowało zastosowaniem wadliwej normy proceduralnej i uwzględnieniem skargi na rzekomą bezczynność O. S.A. jako podmiotu wchodzącego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w krąg organów i instytucji wymienionych w art.. 4. ust. 1 u.d.i.p. przy jednoczesnym uznaniu, że nie jest ona organem władzy publicznej i nie zalicza się do osób prawnych, w których Skarb Państwa lub inne podmioty określone w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 244, poz. 2080 ze zm.). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub o jego zmianę poprzez oddalenie skargi wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca spółka podnosiła w szczególności, że Sąd I instancji mylnie przyjął, że O. S.A., jako całkowicie prywatny podmiot prawa handlowego, z uwagi na rodzaj i charakter prowadzonej działalności gospodarczej, wykonuje zadania publiczne, a tym samym podlega rygorom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd Wojewódzki nie sprecyzował jednak, na czym ma polegać owa szczególność, tak w zakresie rodzajowym, jak i w odniesieniu do charakteru wykonywanej działalności. Taka wykładnia naruszała - zdaniem O. S.A. - wyrażoną w art. 32 ust. 1 ustawy zasadniczej konstytucyjną zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa oraz zakaz dyskryminacji w życiu gospodarczym (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP). Skarżąca zwracała także uwagę, że stanowisko Sądu pierwszej instancji podważało zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 Konstytucji RP). Wykładnia prawa, dokonana przez Sąd powinna natomiast ustalać szerszy krąg podmiotów, zobowiązanych do respektowania przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, obejmując - na równych zasadach - wszystkich przedsiębiorców telekomunikacyjnych, w tym także o mniejszym potencjale niż O. S.A. Pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wypaczał zaś ratio legis tej ustawy oraz idee, jakie przyświecały ustawodawcy na etapie jej tworzenia. Pogląd ten oznaczał również naruszenie reguł konkurencyjności w zakresie usług telekomunikacyjnych, co powodowało niepewność po stronie przedsiębiorcy (O. S.A.), który nie jest w stanie jednoznacznie stwierdzić, które - z obowiązujących w Polsce unormowań prawnych - mają do niego zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej, zwracał również uwagę, iż O. S.A. nie pełni funkcji publicznego operatora telekomunikacyjnego, ani też nie jest tzw. operatorem telekomunikacyjnym "wyznaczonym" - w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Sąd pierwszej instancji, w sposób oderwany od uregulowań ustawowych, przypisał zatem O. S.A. rolę, która nie została jej powierzona przez ustawodawcę i nie wynikała z obowiązujących unormowań prawnych. Idea przewodnia, wynikająca z zapisów Prawa telekomunikacyjnego, jest wręcz przeciwna i opiera się na poszanowaniu zasady równości wszystkich operatorów działających na rynku. Powszechność jest nieodłączną cechą wspólną dla wszystkich przedsiębiorców, świadczących usługi w zakresie transmisji i przekazu danych oraz informacji. Koronnym dowodem jest tu szeroko rozumiany rynek medialny, obejmujący wydawców prasy, a także nadawców radiowo-telewizyjnych. Podmioty te nie są wszakże obligowane do stosowania przepisów ustawowych w zakresie udostępniania informacji publicznej, w sposób analogiczny do tego, jaki sugeruje Sąd I instancji w odniesieniu do T. S.A. Powyższe było – zdaniem autora skargi kasacyjnej - niezrozumiałe, gdyż przedsiębiorcy ci również korzystają, w prowadzonej przez siebie działalności, z bardzo szerokiego spektrum narzędzi teleinformatycznych oraz łączności. Praktyka taka musi zatem być odbierana jako przejaw nierównoprawnego traktowania O. S.A. w relacjach między państwem i przedsiębiorstwem. Prezentowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny teza o publicznym, w sposób szczególny reglamentowanym charakterze usług telekomunikacyjnych, pozostaje więc w sprzeczności z całkowicie prywatną strukturą własnościową skarżącej kasacyjnie. Elementarne zasady logiki – jak wywodzono w skardze kasacyjnej - przemawiały natomiast za tym, aby zadania takie realizowały wyłącznie podmioty państwowe lub takie, nad którymi Państwo jest w stanie sprawować skuteczny i zarazem dozwolony przez normy prawne nadzór własnościowy. Przesłanki te zaś nie miały już od dłuższego czasu zastosowania w odniesieniu do wspomnianej O. S.A. Wskazano również, że w zaskarżonym wyroku stwierdzono, iż wyznacznikiem, decydującym o zaliczeniu Spółki do grona podmiotów, objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, była realizacja zadań publicznych. Okoliczność jednak, że działalność telekomunikacyjna ma charakter strategiczny nie przesądza jednak o tym, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem objętym działaniem w/w ustawy. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było potraktowanie takich podmiotów jako obowiązanych do udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej, to dałby temu wyraz w regulacji ustawowej. B. i E. W. w obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosili o jej oddalenie jako bezzasadnej oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd II instancji rozpoznaje bowiem sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotowa skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne. Art. 1 § 1 oraz art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej konstytuuje dwa warunki udostępnienia informacji: żądana informacja musi mieć charakter publiczny oraz pozostawać w posiadaniu podmiotu obowiązanego do jej udostępnienia na podstawie przepisów ustawy. Ponieważ informacja publiczna może faktycznie pozostawać w posiadaniu różnych podmiotów, również takich, na które ustawa nie nakłada obowiązku jej udostępnienia, pierwszą kwestią podlegającą ocenie sądu administracyjnego powinno być, czy podmiot, któremu strona postawiła zarzut bezczynności w zakresie udostępnienia informacji, jest podmiotem podlegającym przepisom tej ustawy. Negatywna odpowiedź na tak postawione pytanie skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej. Nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych udostępnianie informacji przez podmioty, na które ustawa nie nałożyła w tym względzie żadnych obowiązków. Oczywiste jest więc, że w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był zbadać, czy T. S.A. podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej – por. postanowienie NSA z 21.11.2006 r., I OSK 1231/06. W uchwale z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt I OPS 1/05) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż wykonywanie zadań publicznych przez konkretny podmiot powinno wynikać z wyraźnych unormowań ustawowych lub rozstrzygnięć opartych na unormowaniach ustawowych, które powierzają (zlecają) określone zadania publiczne sprecyzowanym podmiotom. Nie można jednak z góry wykluczyć wykonywania zadań publicznych przez pewne podmioty, które nie mają wyraźnego umocowania w przepisach prawa. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (ust. 2). Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji (ust. 3). T. S.A. (obecnie O. S.A.) nie jest żadnym z podmiotów, o których mowa w powołanym wyżej przepisie. Podmioty wymienione w nim, to władze publiczne, podmioty wykonujące zadania publiczne, organizacje związkowe i pracodawców oraz partie polityczne. W przypadku podmiotów reprezentujących inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego, albo zawodowego, ustawa o dostępie do informacji publicznej ograniczyła obowiązek udostępnienia informacji do tych podmiotów, w których Skarb Państwa posiada pozycję dominującą. Przepis ten nie podlega wykładni rozszerzającej. Należy bowiem mieć na względzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zakres podmiotowy obowiązku udostępnienia informacji publicznej szerzej, niż art. 61 Konstytucji RP (co podkreślono także w cyt. uchwale NSA). Nie ma więc powodu, aby interpretować jej przepisy rozszerzająco, powołując się na normy konstytucyjne. Podkreślić należy, że O. S.A. jest spółką prawa handlowego, której przedmiot działalności określony Dziale 3 Rejestru Przedsiębiorców – KRS nr [...] dotyczy prawa prywatnego, a nie publicznoprawnego, a Skarb Państwa w tej spółce nie ma pozycji dominującej - w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, pod pojęciem pozycji dominującej rozumie się pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%. Żaden z obowiązków nałożonych na T. S.A. przez wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisy ustawowe (art. 1, art. 2 pkt 42 Prawa telekomunikacyjnego) nie dowodzi stwierdzenia, że Spółka jest innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, w tym podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że T. S.A. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym stanie rzeczy należało zatem zaskarżony wyrok uchylić i skargę odrzucić - na zasadzie art. 189 P.p.s.a. Zwrot wpisu od odrzuconej skargi został dokonany na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.