III SA/Wr 848/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Strzebinczyk Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Marcin Miemiec Protokolant specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. ([...]), adresowanym do A w L. (dalej: strona skarżąca), Dyrektor D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. – odnośnie: projektu nr [...] pt.: "Języki obce. kluczem do wzrostu konkurencyjności firm z regionu polkowickiego i bolesławieckiego; projektu nr [...] pt.: "Języki obce kluczem do wzrostu konkurencyjności firm z regionu legnickiego i wrocławskiego" - poinformował, że w wyniku postępowania wyjaśniającego, dotyczącego podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości stwierdzonych przy ich realizacji, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy, za kwaiifikowalne zostały uznane wydatki poniesione przy wyborze lektorów języka angielskiego i niemieckiego, tym samym zostały anulowane wezwania do zapłaty dla powyższych projektów. Podkreślono w tym piśmie, że sposób prowadzenia dokumentacji projektów realizowanych w partnerstwie budził pewne zastrzeżenia i był bezpośrednią przyczyną długotrwałych i uciążliwych dla obu stron czynności wyjaśniających. W związku z tym zalecono dołożenie należytej staranności w celu zapewnienia przejrzystości dokumentacji przy realizacji przyszłych projektów, w szczególności w zakresie doboru kadr do realizacji projektu. Strona skarżąca, pismem z dnia [...] r. (nr [...]), wystąpiła do Marszałka Województwa D. o wyjaśnienie powyższego oświadczenia Dyrektor D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. W odpowiedzi z dnia [...] r. ([...]), Marszałka Województwa D., przedstawił następujące stanowisko: Pismo z dnia [...] r. zostało przekazane do D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy, gdyż dotyczyło uprawnionych działań Dyrektora tej jednostki, których Marszałek jako zwierzchnik służbowy, nie może oceniać. Z uzyskanych wyjaśnień wynika, że przedmiotowe pismo - dotyczące projektu nr [...] i nr [...] nie było "oświadczeniem woli", lecz stanowiło jedynie informację "że w wyniku postępowania wyjaśniającego dotyczącego podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości, stwierdzonych przy realizacji ww. projektów, po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy, za kwalifikowalne zostały uznane wydatki poniesione przy wyborze lektorów języka angielskiego i niemieckiego". Wskazano w nim również, iż przyczyną długotrwałych i uciążliwych dla obu stron czynności wyjaśniających był sposób prowadzenia dokumentacji projektów realizowanych w partnerstwie. Wskazano, iż treść powyższego pisma była również przedmiotem oceny Sądu Okręgowego w Ś., przed którym toczyła się sprawa w I instancji, z powództwa Województwa D. – D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy, o zwrot środków, w związku z realizacja projektu. Pismem z dnia [...] r., strona skarżąca wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. odwołanie od "decyzji Marszałka Województwa D. z dnia [...] r., [...]"., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jak i prawa materialnego. Kolegium, postanowieniem z dnia [...] r. ([...]), stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie wskazano, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Wyjaśniono przy tym, że przyczyny przedmiotowe w tym zakresie obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Odwołanie przysługuje bowiem od decyzji. Odwołanie jest przy tym niedopuszczalne, jeżeli decyzja nie weszła do obrotu prawnego (a więc pomimo że została wydana, nie została stronie doręczona lub ogłoszona). Powołując się na literaturę przedmiotu wskazano, że odwołanie nie przysługuje od czynności organu administracji publicznej niebędącej decyzją administracyjną, a stanowiącej np. czynność materialno-techniczną" (B. Adamiak, Komentarz do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 596). W tym kontekście Kolegium stwierdziło, że pismo Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. nie jest decyzją administracyjną (nie jest nawet aktem administracyjnym). Nie zawiera bowiem minimum elementów niezbędnych do legitymowania się statusem takiej formy działania administracji, wskazano, że do konstytutywnych elementów decyzji zalicza się: oznaczenie organu administracji publicznej, oznaczenie strony, rozstrzygnięcie oraz podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do jej wydania. Zdaniem Kolegium, pismo to ma charakter informująco-wyjaśniający. Wniesione więc odwołanie jest niedopuszczalne (z przyczyn przedmiotowych), gdyż kwestionowana wypowiedź nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W skardze na powyższe postanowienia strona skarżąca zarzuciła: I. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1. art. 124 kpa - poprzez błędne uznanie przez organ odwoławczy, iż pismo Marszałka Województwa D. z dnia [...]r. stanowi tzw. pismo informacyjno - wyjaśniające, podczas gdy pismo to ma charakter decyzji administracyjnej; 2. art. 138 § 1 kpa - poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej wydanej przez Marszałka Województwa D. z dnia [...] r.; 3. art. 138 § 1 kpa w zw. z art. 124 § 1 i 2 kpa w zw. z: art. 8 kpa w zw. z art. 11 kpa - poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania (i jego nieuwzględnienie) oraz brak odniesienia się do wskazanych w odwołaniu naruszeń prawa; 4. art. 6 kpa, poprzez działanie organu administracji publicznej w sprzeczności z przepisami prawa - zarówno materialnego jak i procesowego; 5. art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy oraz przedkładanie interesu Skarbu Państwa nad słuszny interes społeczny i interes strony; 6. art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sposób nie budzący zaufania obywateli do organów administracji publicznej; 7. art. 12 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej w sprzeczności z zasadami wnikliwości; 8. art. 77 § 1 kpa, poprzez niedokonanie prawidłowego zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w postępowaniu przed organem administracji publicznej, a także nie przeprowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu wyczerpujące wyjaśnienie sprawy; 9. art. 36 § 1 kpa - poprzez nie zawiadomienie strony o nie załatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub w przepisach szczególnych, nie podaniu przyczyny zwłoki i nie wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, ti.: 1. art. 8 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - poprzez nie uwzględnienie przez organ przepisu o treści, iż Marszałek Województwa może, w formie pisemnej, upoważnić Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy lub na jego wniosek innych pracowników tego urzędu do załatwiania w imieniu Marszałka Województwa spraw, w tym wydawania decyzji i postanowień w trybie przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz faktu, iż w zakresie zadań wynikających z programów współfinansowanych z Funduszu Pracy w imieniu Marszałka Województwa zadania wykonuje Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy. 2. Statutu D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy w W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Sejmiku Województwa D. z dnia [...] r. 3. art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny - poprzez uznanie przez organ, iż pismo Dyrektora DWUP z dnia [...] r. nie stanowi oświadczenia woli mimo, że wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Mając powyższe na względzie, wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości; 2. na podstawie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylenie także wadliwej decyzji administracyjnej Marszałka Województwa D. z dnia [...] r. w całości. ewentualnie: o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji publicznej I instancji. Ponadto wniesiono o dopuszczenie dowodów z wyjaśnień skarżącej., dokumentów powołanych w skardze. W uzasadnieniu wskazano, że pismo organu z dnia [...] r. w istocie stanowi decyzję administracyjną zawiera bowiem rozstrzygnięcie sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Pomimo, iż doręczone skarżącej pismo nie zostało nazwane przez organ I instancji decyzją administracyjną wykazuje ono minimum elementów wystarczających do jego uznania za decyzję administracyjną w rozumieniu art. 107 § 1,2,3 kpa. Natomiast twierdzenia organu I instancji (Marszałka Województwa D.) w zakresie uznania, iż oświadczenie Dyrektora D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy "nie jest oświadczeniem woli" należy wręcz uznać za absurdalne, biorąc uwagę przepisy kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało poczynione w postanowieniu z dnia [...] r. ustalenia i towarzyszącą im argumentację. Podniesiono w uzasadnieniu, że Kolegium nie naruszyło wskazanych w skardze przepisów prawa. Podkreślono, że zaskarżonym postanowieniem nie utrzymano w mocy żadnej decyzji. Wskazane przez stronę skarżącą przepisy materialnoprawne nie umocowują do wydania decyzji administracyjnej. Nadto, nie każde działanie administrującego jest decyzją administracyjną. Na rozprawie Sąd oddalił wszystkie wnioski dowodowe zawarte w skardze Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna lub postanowienie jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i z przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej lub postanowienia względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, bądź zachodzenia przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia wymienione w art. 156 kpa (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia SKO we W. jest art. 134 kpa. Stosownie do tego przepisu, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Ukształtowane na tle przepisu art. 134 kpa orzecznictwo sądowe wyróżnia dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną, niedopuszczalne jest odwołanie od decyzji wydanej w postępowaniu jednoinstancyjnym w trybach szczególnych przewidzianych przepisami prawa. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt V SA 235/00, LEX nr 81351). Do przyczyn przedmiotowych należy więc zaliczyć m.in. taką sytuację, gdy dana czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. SKO, wydając zaskarżone postanowienie, stwierdziło, że pismo z dnia [...] r. ma charakter informująco-wyjaśniający, że ta wypowiedź nie rozstrzyga indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. W świetle powyższego podstawowym obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy zaskarżone pismo spełnia wymogi indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja. Wskazać należy, że decyzja administracyjna jest kwalifikowanym aktem administracyjnym, cechującym się zewnętrznym charakterem, władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, skierowanym do konkretnego adresata. Akt administracyjny w postaci decyzji administracyjnej musi mieć odpowiednią formę, jaką wyznaczają przepisy prawa. (art. 107 § 1 kpa). Jej wydanie następuje po wszczęciu postępowania, zebraniu materiału dowodowego i dokonaniu subsumcji ustalonego w tym postępowaniu stanu faktycznego do norm prawa materialnego znajdujących zastosowanie w sprawie. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, jak trafnie podniósł organ odwoławczy, że jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Brak któregokolwiek z tych elementów dyskwalifikuje pismo organu, jako rozstrzygnięcie o cechach decyzji i nie wywołuje żadnych skutków prawnych. W ocenie Sądu, analiza treści Marszałka Województwa D. [...] r. ([...]), prowadzi do wniosku, że nie spełnia ono minimum koniecznych elementów, aby uznać je za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera przede wszystkim bowiem rozstrzygnięcia o istocie indywidualnej sprawy administracyjnej, w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Ma charakter informacyjno - wyjaśniający. Zawiera informację organu administracji o przekazaniu pisma strony skarżącej z dnia [...] r. do D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy. Informacje, że to pismo (z dnia [...] r.) stanowi informacje o wynikach postępowania wyjaśniającego dotyczącego podejrzenia wystąpienia nieprawidłowości, stwierdzonych przy realizacji określonych projektów. Nie zawiera żadnego rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Wskazać należy, że strona skarżąca nie wskazuje indywidualnej sprawy administracyjne rozstrzyganej w przedmiotowym piśmie. Nie można za taką uznać podnoszoną okoliczności, że wcześniejsze pismo z dnia [...] r. (zdaniem strony skarżącej) stanowi oświadczenie woli w rozumieniu Kc, a Marszałka Województwa D. odmawia mu takiej cechy. Nawet ewentualne przyznanie – jak chce storna skarżąca – że mamy do czynienia z oświadczeniem woli w rozumieniu Kc, nie przesadza że stanowisko Marszałka zawarte w piśmie z dnia [...] r. ma postać decyzji administracyjnej. W takiej sytuacji brak było podstaw do potraktowania pisma z dnia [...] r. jako decyzji. Trafne jest więc stanowisko Kolegium, że pismo to nie posiada minimum niezbędnych elementów decyzji. Tym samym nie znajduje wiec uzasadnienie stanowisko strony skarżącej, że pismo z dnia [...] r. jest władczym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jaką jest wyjaśnienie Dyrektor D. Wojewódzkiego Urzędu Pracy we W. zwarte w piśmie z dnia [...] r. Nie trafne są więc zarzuty naruszania wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł tak jak w sentencji wyroku.