I OSK 1467/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1902/13 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w przedmiocie postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od [...] na rzecz Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 lutego 2014 r., II SA/Wa 1902/13 uchylił postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz postanowienie je poprzedzające z [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy organ prawidłowo określił w tytule wykonawczym podmiot zobowiązany do działania. Kwestia ta jest o tyle istotna, gdyż oznaczenie strony zobowiązanej w tytule wykonawczym, nie może nastręczać żadnych wątpliwości, co do tego, kogo zobowiązanie dotyczy. Wszelkie rozbieżności, czy wątpliwości w tym zakresie prowadzić będą do stwierdzenia, że dany tytuł wykonawczy nie nadaje się do egzekucji. Niejednoznaczne określenie zobowiązanego sprawia bowiem, że nie jest wiadomym to, wobec jakiego podmiotu prowadzić egzekucję. Kwestionowany tytuł wykonawczy nie spełnia ww. kryteriów w zakresie poprawnego oznaczenia zobowiązanego. Określając podmiot, na który zostały nałożone dane obowiązki działania, organ posłużył się bowiem łącznie nazwą organizacji społecznej zarejestrowanej w Krajowym Rejestrze Sądowym i posiadającej osobowość prawną, jak również nazwą terenowej jednostki organizacyjnej przedmiotowej organizacji społecznej. Takie oznaczenie adresata tytułu wykonawczego sprawia, że nie jest wiadomym, kogo de facto ma dotyczyć obowiązek opisany w tytule. W efekcie, egzekucja prowadzona na podstawie takiego tytułu, jawi się jako nieskuteczna. W spornym tytule, określając zobowiązanego, organ posłużył się adresem terenowej jednostki organizacyjnej [...], który jest adresem innym niż ten, pod jakim znajduje się siedziba [...]. To zaś dodatkowo utrudnia ustalenie tego, jaki podmiot organ uczynił zobowiązanym do działania. Pomocą w rozstrzygnięciu powyższej wątpliwości nie jest także treść uzasadnienia skarżonego postanowienia. Teza postawiona w nim przez organ, iż sformułowanie "członków ww. związku", odnosi się do [...], nie znajduje żadnego umocowania w treści tytułu wykonawczego. Nazwa organizacji społecznej, jak i jej terenowej jednostki organizacyjnej, zostały bowiem wymienione w tytule wykonawczym jedna po drugiej. Takie oznaczenie podmiotu zobowiązanego, może więc jedynie sugerować, że adresatem tytułu wykonawczego jest [...] [...] Zarząd [...]. W rejestrze stowarzyszeń nie jest zarejestrowany podmiot o takiej nazwie, a więc na taki podmiot nie można skutecznie nałożyć obowiązków mocą tytułu wykonawczego. Powyższy wyrok został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) zwanej dalej u.p.e.a. poprzez błędne uznanie, że organ w tytule wykonawczym niejednoznacznie określił podmiot zobowiązany, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej stwierdzono, że zgodnie z definicją zawartą w art. 7 pkt 4 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1182) przez administratora danych rozumie się organ, jednostkę organizacyjną, podmiot lub osobę, o których mowa w art. 3, decydujące o celach i środkach przetwarzania danych osobowych. Zgodnie zaś z art. 3 ustawy o ochronie danych osobowych, ustawę tę stosuje się do • organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych, a także • podmiotów niepublicznych realizujących zadania publiczne, • osób fizycznych i osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych - które mają siedzibę albo miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albo w państwie trzecim, o ile przetwarzają dane osobowe przy wykorzystaniu środków technicznych znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. "Według art. 7 pkt 4 ustawy (...), administratorem danych jest organ, jednostka organizacyjna, podmiot lub osoba, o których mowa, decydujące o celach i środkach przetwarzania danych osobowych. Administratorem danych osobowych jest więc jedynie taki dysponent danych, który decyduje o celach i środkach ich przetwarzania. Powołany przepis w swej treści posługuje się pojęciem przetwarzania danych osobowych, a zatem konieczne jest także odwołanie się do ustawowej definicji tego pojęcia, gdyż cele i środki należy odnosić do procesu przetwarzania danych osobowych. Zgodnie z art. 7 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych przez przetwarzanie danych rozumie się jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych" wyrok NSA z 1 grudnia 2009 r., I OSK 227/09. Zgodnie z art. 2 § 1 pkt 12 u.p.e.a. egzekucji administracyjnej podlegają obowiązki z zakresu ochrony danych osobowych, nakładane w drodze decyzji Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych. Stosownie zaś do art. 20 § 2 tej ustawy, Generalny Inspektor działa jako organ egzekucyjny w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym. Realizując zadanie określone w art. 12 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor wydaje decyzje administracyjne w sprawach wykonania przepisów o ochronie danych osobowych. Decyzje te Generalny Inspektor wydaje wobec administratorów danych lub podmiotów działających na ich zlecenie (art. 31 ustawy o ochronie danych osobowych). Następnie, tak jak to wynika z art. 12 pkt 3 tej ustawy, Generalny Inspektor w celu realizacji swojego kolejnego zadania zapewnia wykonanie przez zobowiązanych obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z wydanych przez siebie decyzji, przez stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zebrany w toku postępowania administracyjnego zakończonego powołanymi decyzjami materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że administratorem (podmiotem decydującym o celach i środkach przetwarzania danych), danych osobowych członków [...], którzy w ramach [A] z siedzibą w W. przy ul. [...] użytkują ogródki działkowe oznaczone numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],,[...],[...],[...],[...], w zakresie ich imienia, nazwiska oraz adresu zameldowania jest terenowa jednostka organizacyjna [...], tj. [...] [...] Zarząd [...]. Dane członków [...] użytkujących ww. ogródki działkowe są przetwarzane przez [...] [...] Zarząd [...] ponieważ działki, które użytkują znajdują się w obszarze działania [...] [...] Zarząd [...]. Generalny Inspektor wydał więc w niniejszej sprawie decyzje administracyjne wobec administratora danych będącego jednostką organizacyjną [...] w terenie (rzeczywistego/faktycznego dysponenta danymi - podmiotu, który danymi włada i je posiada) - tj. wobec [...] [...] Zarząd [...]. Potwierdzają to przepisy ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 40 ze zm.) a w szczególności wydany na jej podstawie Statut [...], zgodnie z którym do okręgowego zarządu należy prowadzenie ewidencji członków [...] z obszaru działania okręgu (§ 123 pkt 25 powołanego Statutu). Wynika z nich, że [...] [...] Zarząd [...] jest administratorem danych (faktycznym dysponentem danych objętych nakazem ww. decyzji). I tylko on może decyzje te wykonać. [...] danych tych nie posiada, czyli ich nie przetwarza. Tytuł wykonawczy wystawiony w tej sprawie przez Generalnego Inspektora może być, z uwagi na specyfikę objętego nim obowiązku o charakterze niepieniężnym, skierowany tylko i wyłącznie do faktycznego dysponenta danymi, czyli do administratora danych w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Wystawienie go wobec podmiotu, który nie decyduje o celach i środkach przetwarzania danych (w tym wypadku nie prowadzi konkretnej ewidencji) czyniłoby tę egzekucję nieskuteczną a obowiązek niewykonalny. Co ważne, w odniesieniu do kwestii przyznania danemu podmiotowi statusu administratora danych nie ma znaczenia fakt posiadania przez niego czy też nieposiadania osobowości prawnej, ale fakt dysponowania danymi osobowymi. Istotne jest również to, że obowiązek zamieszczany w tytule wykonawczym musi być tożsamy z sentencją decyzji administracyjnej z której on wynika, w przeciwnym razie zobowiązany mógłby zgłosić zarzut wynikający z art. 33 pkt 3 u.p.e.a., zgodnie z którym podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej jest określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia - zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 stycznia 2009 r., II SA/Kr 1230/08. W literaturze podkreśla się, że treść obowiązku musi być powtórzona za decyzją nakładającą obowiązek lub za przepisem prawa, a wierzyciel nie jest uprawniony do podania w tytule wykonawczym obowiązku zmodyfikowanego w porównaniu z treścią decyzji (P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz; Warszawa 2006 r.)". W decyzji administracyjnej z [...] lipca 2010 r., [...] utrzymanej w mocy decyzją administracyjną z [...] października 2010 r., [...] nakaz udostępnienia przez zobowiązanego na rzecz [B] określonych danych osobowych został sformułowany przez Generalnego Inspektora w sposób jasny i przy zastosowaniu zasady skupienia jego treści do owej krótkiej wypowiedzi. Zobowiązany ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, ani na jakimkolwiek wcześniejszym etapie postępowania zarówno administracyjnego jak i egzekucyjnego nie kwestionował tego, że jest administratorem danych objętych nakazem przedmiotowych decyzji. Mało tego, wielokrotnie, na różnych etapach tych postępowań deklarował, że dane te, poza adresem zameldowania posiada. Zobowiązany wykorzystuje skrót którego użył w sentencji ww. decyzji Generalny Inspektor jako powodujący niewykonalność decyzji. Argument ten zobowiązany wysunął jednak dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego. Wcześniej zobowiązany nie miał wątpliwości, dane jakich osób ma udostępnić Dom Development S.A. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny niesłusznie podnosi, że wystawiony przez Generalnego Inspektora tytuł wykonawczy nie pozwala na jednoznaczne ustalenie podmiotu zobowiązanego do działania, tj. zaistniało ryzyko zajścia błędu co do osoby zobowiązanego. Tymczasem, zgodnie z art. 33 pkt 4 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być błąd co do osoby zobowiązanego. W niniejszej sprawie [...] [...] Zarząd [...] nie podniósł tego zarzutu ani w jakikolwiek sposób do niego nie nawiązał. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu pod rozwagę tylko nieważność postępowania, ale ta nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Skarga kasacyjna jest zasadna. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a. zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej albo osoba fizyczna, która nie wykonała obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym. W rozpoznawanej sprawie ostateczną decyzją GIODO z z [...] lipca 2010 r., nr [...] został nałożony na "[...] [...] Zarząd [...] z siedzibą w W. przy ul. [...]" obowiązek o charakterze niepieniężnym polegający na udostępnieniu [B] z siedzibą w W. przy [...], danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska oraz adresu zameldowania członków ww. związku, którzy w ramach [A] z siedzibą w W. przy ul. [...] użytkują ogródki działkowe oznaczone numerami: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Wskazany w tej decyzji podmiot nie wykonał dobrowolnie nałożonego nań obowiązku, a więc w niniejszej sprawie jest zobowiązanym w rozumieniu art. 1a pkt 20 u.p.e.a. Organ egzekucyjny przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie wystawionego przez siebie tytułu wykonawczego, jeżeli jest jednocześnie wierzycielem (art. 26 § 4 u.p.e.a.), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zatem Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych miał obowiązek wystawić tytuł wykonawczy (art. 6 § 1 u.p.e.a.), wskazując w nim m.in. (art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) zobowiązanego, przy czym obowiązany był to uczynić zgodnie z tytułem egzekucyjnym, ponieważ nie może być różnicy pomiędzy określeniem podmiotu zobowiązanego w decyzji administracyjnej, którą nałożono nań obowiązek, a nazwaniem zobowiązanego w tytule wykonawczym, ponieważ tytuł ten można wystawić tylko w odniesieniu do osoby wskazanej jako podmiot zobowiązany w podlegającej wykonaniu decyzji administracyjnej. W konsekwencji nie można było zarzucić organowi egzekucyjnemu, że wystawiony przez niego tytuł wykonawczy nie spełnia ww. kryteriów w zakresie poprawnego oznaczenia zobowiązanego, bo jest sprzeczny z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również oceny Sądu I instancji, że wystawiony w sprawie tytuł wykonawczy nie nadaje się do egzekucji, ponieważ niejednoznaczne określa zobowiązanego. Przeciwnie, wynika niego niewątpliwie, że zobowiązanym jest [...] Zarząd [...] [...] z siedzibą w W. przy ul. [...], a więc jednostka organizacyjna [...], która jest administratorem podlegających udostępnieniu danych w rozumieniu art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie danych osobowych. Zresztą tych wątpliwości nie ma również sam skarżący. Dowodem na to jest jego pismo z 27 maja 2014 r. (s. 70 akt sądowych), w którym informuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o zmianie adresu. Zostało ono sporządzone na papierze firmowym, którego nagłówek brzmi: "[...] [...] Zarząd [...]" Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.