I OZ 366/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 14 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Prezydenta Miasta W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2929/13 z wniosku Prezydenta Miasta W. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość postanawia: oddalić zażalenie. W dniu [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r., nr [...]. Powyższą decyzją Minister uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] oraz orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz J.S. w wysokości 20 156,85 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy W. w wysokości 108,15 zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie S., oznaczonej jako działka nr 241 o pow. 0,0020 ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr 35, od km 2+350 do km 8+ 250. Zobowiązał również Prezydenta Miasta W. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania decyzji. W skardze skarżący zawarł wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w zakresie dotyczącym zobowiązania do wypłaty ustalonego odszkodowania z uwagi na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu podniósł, że obecnie prowadzonych jest (na różnym etapie, w tym wprowadzenia do obrotu prawnego ostatecznych decyzji ustalających wysokość odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości) kilkadziesiąt postępowań administracyjnych dotyczących ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na łączną kwotę odszkodowań wynoszącą około 37 mln złotych. Wypłata tych odszkodowań, w sytuacji gdy skarżący został zaskoczony obowiązkiem ich wypłaty i nie ma zaplanowanych takich kwot w swoim budżecie spowoduje, że zmuszony będzie przenieść środki z innych zadań. Zaskarżona decyzji stawia stronę skarżącą w sytuacji, w której nagle jest ona zobowiązana do wypłaty odszkodowań i nie miała możliwości (również prawnych) wcześniejszego zabezpieczenia finansowania kosztów inwestycji, której wszczęcie zainicjowano bez jej udziału i na wniosek innego podmiotu. Brak zabezpieczenia środków na odszkodowania w budżecie i konieczność przesunięcia środków z innych zadań spowoduje ograniczenie możliwości wykonywania zaplanowanych zadań i wypełniania podjętych już zobowiązań. Natomiast możliwość ewentualnego odzyskania wypłaconych kwot odszkodowań w całości jest niepewna i raczej niemożliwa, a także wymaga zaangażowania znacznych środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 17 lutego 2014 r. o sygn. akt I SA/Wa 2929/13, odmówił wykonania zaskarżonej decyzji. Sąd wskazał w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został poparty wskazaniem takich okoliczności, które uprawdopodobniałyby, a tym samym uzasadniały zastosowanie ochrony tymczasowej. Sąd stwierdził jednocześnie, że również z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zdaniem WSA skarżący nie wykazał, aby wykonanie zaskarżonej decyzji skutkować miało wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. W niniejszej sprawie Prezydent Miasta W. został zobowiązany do zapłaty odszkodowania w wysokości 20265,00 zł. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w odniesieniu do wysokości budżetu Miasta W., kwota ta nie może być uznana za taką, która spowoduje niebezpieczeństwo o jakim mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Wypłata odszkodowania, jak każde świadczenie finansowe, jest bowiem ze swej istoty czynnością odwracalną. Przy czym zauważył też, iż Sąd bada przesłanki ewentualnego wstrzymania wykonania wyłącznie w odniesieniu do zaskarżonego aktu, a nie obowiązku wypłaty odszkodowań za nieruchomości wywłaszczone pod realizację inwestycji drogowej na łączną kwotę około 37 mln zł. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego niebezpieczeństwa związanego z brakiem zabezpieczenia środków na odszkodowania budżecie i koniecznością przesunięcia środków z innych zadań, WSA wskazał, że dla przesłanki warunkującej ewentualne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji konieczne jest wykazanie, że "uszczuplenie" finansów spowodowane wypłatą odszkodowania ustalonego w zaskarżonej decyzji będzie dla danego podmiotu tak znaczne, że może zagrozić jego funkcjonowaniu. Skarżący nie wykazał – w ocenie WSA – w tej sprawie takich okoliczności, które pozwalałyby stwierdzić, że istotnie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody na skutek wypłaty odszkodowania, o którym mowa w zaskarżonej decyzji. W związku z tym, że zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżący nie wykazał spełnienia ustawowej przesłanki, a z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie zachodziło niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został przez WSA uwzględniony. Zażalenie na powyższe postanowienie wywiódł Prezydent Miasta W. Zdaniem Prezydenta Miasta W., z decyzji Wojewody Dolnośląskiego nr [...] wynika obowiązek wypłaty odszkodowania w wysokości 37 milionów złotych. Organ podniósł, że to nie on inicjował inwestycję, na którą następują wywłaszczenia, a zatem nie mógł zabezpieczyć stosownej kwoty. Ponadto, jego zdaniem, sama decyzja jest de facto niewykonalna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast w myśl art. 61 § 3 tej ustawy, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki rozumie się taką szkodę, która nie będzie mogła zostać wynagrodzona przez późniejszy zwrot świadczenia lub nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2006 r., I OZ 1144/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wypłata odszkodowania, jak każde świadczenie finansowe, jest ze swej istoty czynnością odwracalną. Wobec tego prawidłowe, w razie uwzględnienia skargi środki te zostaną Miastu zwrócone, zatem nie ma mowy o nieodwracalności skutków wykonania zaskarżonej decyzji. Przyjęcie, iż "uszczuplenie finansów" spowodowane wypłatą odszkodowania mogłoby skutkować wstrzymaniem wykonania decyzji, możliwe byłoby jedynie wówczas, gdyby zagrażało funkcjonowaniu podmiotu. Tego jednak wnioskujący nie wykazał. W okolicznościach niniejszej sprawy, za zagrożenie w rozumieniu art. 61 § 3 p.p.s.a. nie może być uznana konieczność wypłaty odszkodowania w łącznej kwocie 20 265 zł, na którą składają się odszkodowania na rzecz J.S. w wysokości 20 156,85 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego oraz na rzecz Gminy W. w wysokości 108,15 zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w obrębie S.. Skarżący nie wykazał wymagalności decyzji odszkodowawczych na wskazywaną przez siebie kwotę około 37 mln zł. Tym samym brak podstaw do przyjęcia, by wykonanie zaskarżonej decyzji mogło skutkować wyrządzeniem znacznej szkody lub trudnymi do odwrócenia skutkami. Raz na skutek ewentualnej odwracalności wypłaty, dwa niewykazania zagrożenia w funkcjonowaniu Miasta W. Również okoliczność, że nie organ wydający zaskarżoną decyzję inicjował inwestycję, na którą następują wywłaszczenia, a zatem nie mógł zabezpieczyć stosownej kwoty, nie jest okolicznością przemawiającą za wstrzymaniem jej wykonalności. Niejasne uwagi wnioskodawcy nt. niewykonalności decyzji również są nieprzekonujące, zwłaszcza, że w sytuacji, gdyby rzeczona decyzja istotnie była niewykonalna, wówczas wniosek o wstrzymanie wykonalności decyzji byłby bezprzedmiotowy. Warto zaznaczyć, że w analizowanej materii – z podobnych wniosków Prezydenta Miasta W. – ukształtowało się już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia NSA z 28 lutego 2014 r. o sygn. akt: I OZ 131/14, I OZ 123/14, I OZ 121/14, I OZ 106/14, I OZ 104/14, I OZ 107/14, I OZ 122/14, I OZ 105/14). Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.