II GSK 1737/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Henryk Wach Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 4/14 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 26 marca 2014 r. oddalił skargę D. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górski i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW). Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: w wyniku rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie płatności ONW na rok 2011, w którym zadeklarował dziewięć działek rolnych o łącznej powierzchni 31,96 ha, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. przyznano mu płatności w kwocie 5.720,84 złotych, przekazaną następnie na jego rachunek bankowy. W wyniku przeprowadzonej kontroli i dalszych czynności wyjaśniających ustalono, że skarżący z zadeklarowanej we wniosku łącznej powierzchni działek użytkował rolniczo jedynie 17,86 ha. W takim stanie sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW na 2011 r. oraz nałożył sankcje finansowe. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] marca 2013 r. Wywiedziona od tej decyzji skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. została przez ten Sąd oddalona mocą wyroku z dnia 19 września 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 501/13). Od tego orzeczenia skarżący wniósł skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. po wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW na 2011 r., decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 5.720,84 złotych. Objętą skargą decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji podnosząc w motywach, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na znaczne przedeklarowanie przez skarżącego gruntów zgłoszonych do pomocy finansowej za 2011 r. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skarżący będąc pracownikiem ARiMR rozpatrującym wnioski o przyznanie płatności miał świadomość obowiązujących przepisów i norm, wobec czego zgłoszenie do płatności dużej powierzchni gruntów, których nie użytkował w 2011 r. oznaczało, że podjął on działania mające na celu uzyskanie korzyści majątkowych. Takie działanie skutkowało w ocenie organu brakiem podstaw do przyjęcia, że wystąpiły przesłanki znoszące obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję w pierwej kolejności odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazując, że w postępowaniu w sprawie pomocy finansowej ciężar dowodowy spoczywa na ubiegającym się o taką pomoc producencie rolnym, który ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy – art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64, poz. 427 ze zm.). Stwierdził, że skarżący nie przedłożył w toku postępowania administracyjnego wiarygodnych dowodów potwierdzających zarzuty odnośnie stwierdzonych w toku kontroli powierzchni działek. W ocenie Sądu I instancji okoliczność, że faktyczna użytkowana powierzchnia działek rolnych była niższa od zadeklarowanej we wniosku, została potwierdzona sporządzonymi raportami z czynności kontrolnych oraz załączonymi do nich szkicami i zdjęciami dokumentującymi stan faktyczny zgłoszonych do płatności działek. Oceny tej nie zmieniały, zdaniem Sądu, również podniesione okoliczności pomniejszenia we wniosku powierzchni użytków rolnych oraz obligatoryjnych kontroli dotyczących produkcji roślinnej i zwierzęcej. Pomniejszenie powierzchni użytków rolnych dotyczyło, bowiem działki ewidencyjnej o nr [...], na której skarżący planował budowę, a ocena i rozliczenie powierzchni deklarowanej i stwierdzonej dotyczyło działek rolnych. Powołany protokół obligatoryjnej kontroli z 2010 r. nie miał zdaniem Sądu znaczenia dla sprawy gdyż nie dotyczył roku 2011 objętego wnioskiem o płatności. Niezłożenie analogicznego protokółu z 2011 r., przez skarżącego z jedynym przytoczeniem zawartych w nim twierdzeń, iż potwierdzał on część deklarowanych przez niego we wniosku powierzchni nie określając jak duża miałaby być to część oraz nie wskazując, które działki zostały skontrolowane i czy były przeprowadzone ich pomiary, wykluczało zdaniem Sądu możliwość jakiejkolwiek ich weryfikacji i wzięcia pod uwagę. Przywołując treść art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR (Dz. U. z 2008r. nr 98, poz. 634 ze zm.), § 2 pkt 2 i 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009r. nr 40, poz. 329 ze zm.), art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005, str. 1, ze zm.) oraz art. 16 ust. 5 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8, ze zm.) i wskazując na stwierdzone wykluczenia powierzchni działek pierwotnie deklarowanych, gdzie do płatności kwalifikowało się 17,86 ha z 31,96 ha pierwotnie zadeklarowanych, nie budziła wątpliwości Sądu I instancji prawidłowość rozstrzygnięć organów ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności przez skarżącego. Wskazał, że zawarte w rozstrzygnięciu organu wezwanie do uiszczenia ustalonej kwoty w określonym terminie i ewentualne naliczenie odsetek w przypadku uchybienia temu terminowi wynikało z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Sąd podzielił również stanowisko organu co do braku podstaw zastosowania w sprawie art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 wyłączającego obowiązek zwrotu płatności z uwagi na świadome zgłoszenie przez skarżącego dużej powierzchni gruntów, których w 2011 r. nie użytkował. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). D. W. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego: a) art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o ARiMR poprzez przyjęcie, że doszło do pobrania nienależnych środków pochodzących z funduszy Unii Europejskiej; b) art. 21 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) poprzez uznanie, że organ administracyjny przeprowadził postępowanie w sposób prawidłowy i umożliwiający stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, podczas gdy skarżący był obecny tylko przy jednej z kontroli, a organ utrudniał mu dostęp do fotokopii z kontroli; c) niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa wspólnotowego, w szczególności art. 80 ust. 1 rozporządzenia komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady WE nr 73/2009 odnośnie do zasad wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L. 2009.316.65) poprzez uznanie, że skarżący świadomie zgłosił do płatności powierzchnię gruntów, których rzekomo nie użytkował; 2. przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dyrektor Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów to do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej, że autor myląc przedmiot postępowania administracyjnego – przedmiot decyzji Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. jak i Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., błędnie uzasadnia podniesione zarzuty, jakich naruszenia miała dopuścić się w jego ocenie Sąd I instancji. Przedmiotowa sprawa dotyczy, bowiem ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górski i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), nie zaś jak wywodzi autor w motywach skargi kasacyjnej nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Błąd ten powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym zarzutami skargi kasacyjnej i motywami je uzasadniającymi, za niezasadne uznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem odnoszą się one w istocie do postępowania administracyjnego nie będącego przedmiotem kontroli Sądu I instancji a więc nie mającego związku ze sprawą, która dotyczyła innego rodzaju płatności i innej wysokości ustalonej kwoty nienależnie pobranych płatności. Ponadto, argumentacja skargi kasacyjnej w istocie sprowadza się do zakwestionowania rozstrzygnięcia o odmowie przyznania płatności ONW i ustaleń faktycznych ległych u podstaw odmowy przyznania tych płatności, która co należy raz jeszcze podkreślić nie była przedmiotem sprawy administracyjnej jak i kontroli sądowej wydanej w jej toku decyzji. Ta kwestia została już przesądzona, wobec czego nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i nie może stać się przedmiotem merytorycznych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górski i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) była już bowiem przedmiotem kontroli, oceny zgodności z prawem, sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 501/13 oddalił skargę D. W. na decyzję Dyrektora Świętokrzyskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w K. w opisanym przedmiocie, który to wyrok stał się prawomocny wobec oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wywiedzionej od niego skargi kasacyjnej (wyrok z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 221/14). Z uwagi na powyższe, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej w niej sformułowane, dotyczące postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności należy uznać za całkowicie bezprzedmiotowe i nieusprawiedliwione, w tym przede wszystkim zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 2,3 i 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz zarzut naruszenia art. 80 ust. 1 rozporządzenia na 1122/2009. Ostatni z wymienionych zarzutów jest również niezasadny z uwagi na podzielenie w pełnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 31 marca 2015 r. stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 19 września 2013 r. o celowym i zawinionym przedeklarowaniu przez skarżącego powierzchni uprawnionej do dopłat, które to stanowisko słusznie podzielił Sąd I instancji w tej sprawie. Niezrozumiałym i nieznajdującym jakiegokolwiek uzasadnienia, również w motywach skargi kasacyjnej, jest zarzut naruszenia art. 29 ust. 1 i 2 ustaw o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Przepis ten stanowi bowiem, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (...) następuje w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji (...) jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej (ust. 2). Powołany przepis określa rodzaj rozstrzygnięcia w sprawie przedmiotem której jest ustalenie kwot nienależnie pobranych płatności oraz organ właściwy do rozpoznania takiej sprawy. Analiza akt sprawy nie wskazuje aby organ administracji, tak I jak i II instancji naruszyły którykolwiek z powołanych zapisów art. 29 ustawy o ARiMR. Naruszenie takie nie zostało również stwierdzone przez Sąd I instancji zaś skarga kasacyjna nie wskazuje jakichkolwiek przesłanek bądź okoliczności, że doszło do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w innej niż przewidzianej przywołanym przepisem formie lub przez organ niewłaściwy. Nie wskazuje tym bardziej czy i z jakich przyczyn, w ocenie strony skarżącej, Sąd I instancji naruszył art. 29 ust. 1 i 2 ustawy. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę kasacyjną z pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.