II GZ 401/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "B." Spółki z o.o. w W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 811/13 w przedmiocie zawieszenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 811/13, zawiesił postępowanie sądowe w sprawie ze skargi "B." Spółki z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie zmiany lokalizacji miejsca urządzania gry na automatach o niskich wygranych. Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K., po rozpatrzeniu odwołania "B." Spółki z o.o. (dalej: spółka, skarżąca), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie odmowy dokonania zmiany lokalizacji miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h.). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. wniosła spółka, zarzucając niezasadne zastosowanie przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h., zakazującego zmiany zezwolenia w zakresie zmiany miejsca urządzania gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy powołany przepis stanowi "regulację techniczną" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE Nr L 204 z dnia 21 lipca 1998 r., s. 37), a wobec braku notyfikacji projektu u.g.h. Komisji Europejskiej, nie mógł być zastosowany. Zaskarżonym postanowieniem WSA w K. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie. Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 15 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13, na podstawie art. 193 Konstytucji RP przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne następującej treści: "czy art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych są zgodne: a) z art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, b) z art. 20 i 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej?". Sprawa ta została zarejestrowana w Trybunale Konstytucyjnym pod sygn. akt P 4/14. W ocenie Sądu powyższe pytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, mimo że podstawą rozstrzygnięcia w zaskarżonej w tej sprawie decyzji nie były przepisy u.g.h. wymienione w pytaniu prawnym. O znaczeniu dla badanej sprawy odpowiedzi na pytanie prawne w sprawie sygn. akt P 4/14 i w rezultacie o prejudycjalności w szerokim rozumieniu rozstrzygnięcia sprawy przez Trybunał Konstytucyjny dla niniejszej sprawy, decydują wzorce kontroli zgodności przepisów ustawy z Konstytucją, jakie zaproponował Naczelny Sąd Administracyjny, przedstawiając pytanie prawne. W ocenie Sądu przedstawiony przez Naczelny Sąd Administracyjny pogląd co do znaczenia braku notyfikacji przepisów technicznych ze względu na treść art. 91 ust. 3 Konstytucji, a także zaproponowane wzorce kontroli zgodności z Konstytucją nienotyfikowanych przepisów technicznych, sprawiają, że pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego ma o wiele szersze znaczenie, niż tylko ograniczone do zgodności z Konstytucją przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. W istocie bowiem jest to pytanie o zgodność z art. 2 i z art. 7 Konstytucji każdego z nienotyfikowanych przepisów u.g.h., który zostanie zakwalifikowany jako przepis techniczny w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. W związku z powyższym odpowiedź przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie prawne Naczelnego Sądu Administracyjnego, sformułowane w postanowieniu z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13, ma w sprawie znaczenie prejudycjalne w rozumieniu art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zażaleniem spółka zaskarżyła powyższe postanowienie w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść opisanego postanowienia, w postaci obrazy art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione zastosowanie fakultatywnego zawieszenia postępowania do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na pytanie prawne zawarte w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13, podczas gdy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia ww. postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym i stwierdzenie niekonstytucyjności objętych pytaniem prawnym przepisów z art. 14 ust. 1 oraz z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., gdyż zgodnie z utrwalonym i wiążącym orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, uchybienie obligatoryjnej procedurze notyfikacji "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE stanowi przyczynę bezskuteczności nienotyfikowanych przepisów technicznych wobec jednostek, którą to sankcję Sąd krajowy ma obowiązek zastosować na płaszczyźnie stosowania prawa, bez potrzeby czy konieczności oczekiwania na wyeliminowanie nienotyfikowanych "przepisów technicznych" z porządku prawnego w drodze aktu ustawodawczego lub na mocy orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, co przesądza o braku decydującego charakteru odpowiedzi Trybunału Konstytucyjnego w sprawie II GSK 686/13 dla postępowania. W oparciu o powyższy zarzut, spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Sąd I instancji zawieszając postępowanie w niniejszej sprawie wskazał na fakt wystąpienia przez Naczelny Sąd Administracyjny z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 686/13). W uzasadnieniu postanowienia Sąd pytający wskazał, że skutkiem wprowadzenia przepisów art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest likwidacja możliwości prowadzenia działalności gospodarczej w formie salonów gier na automatach oraz punktów gier na automatach o niskich wygranych, które funkcjonowały na podstawie wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W obowiązującym stanie prawnym prowadzenie tego typu działalności jest bowiem dopuszczalne jedynie przez podmioty posiadające koncesję na prowadzenie kasyna gry. Stanowi to bez wątpienia formę ograniczenia działalności gospodarczej i dlatego podlega ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności, dla której podstawę stanowią art. 20 i art. 22 w związku z art. 31 ust.3 Konstytucji RP. W dalszej części Sąd ten podkreślił, że skoro cała ustawa o grach hazardowych wprowadza bardzo daleko idące ograniczenia wolności działalności gospodarczej, to zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w odniesieniu do ograniczenia tej wolności wymaga oceny uwzględniającej fakt uczestnictwa Polski w zintegrowanym wspólnym rynku europejskim. Z uwagi na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11), w którym orzekł on że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 11 Dyrektywy Nr 98/34, ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej Dyrektywy. Z jej uregulowań, a także regulacji rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. Nr 239, poz. 2039 ze zm.) wynika, że rola Komisji Europejskiej w procedurze notyfikacji przepisów technicznych nie ma charakteru wyłącznie konsultacyjnego, lecz stanowczy. Obowiązek notyfikacji wynika z aktów prawa unijnego, do których przestrzegania Polska zobowiązała się na mocy umowy międzynarodowej ratyfikowanej w art. 90 Konstytucji. Przemawia to więc za zasadnością potraktowania braku notyfikacji jako istotnej wady postępowania ustawodawczego z punktu widzenia zasady rzetelnej procedury ustawodawczej (art. 2 Konstytucji) i legalizmu działania władz publicznych (art. 7 Konstytucji). Wyjaśnienie podniesionych wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP ustawy o grach hazardowych niewątpliwie stanowi punkt wyjścia dla oceny zgodności z wyżej wymienionymi wzorcami konstytucyjnymi takich przepisów jak te, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a mianowicie art. 135 ust. 2 tej ustawy. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11 orzekł, że "Art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z 2010 r. Nr 127, poz. 857 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 134, poz. 779) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej" niemniej jednak pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II GSK 686/13 ma szerszy aspekt. Z tego też względu zasadnym było wstrzymanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z wyrokowaniem w sprawie do czasu wydania orzeczenia w przedmiocie konstytucyjności przepisu art. 14 ust. 1 i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. przez Trybunał Konstytucyjny. Nie jest zasadne również stanowisko wnoszącej zażalenie, że wymieniony przepis na mocy wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w połączonych sprawach ze skarg "F." sp. z o.o., "G." sp. z o.o. i "F." sp. z o.o. (sygn. akt C 213/11, C 214/11 i C 217/11), jako nienotyfikowany we właściwym czasie do Komisji Europejskiej jest bezskuteczny i z tego powodu nie może być zastosowany w polskim porządku prawnym. Twierdzenie to jest chybione i wynika z niezrozumienia istoty powyższego wyroku. Z jego uzasadnienia wynika bowiem, że do sądu krajowego należy ustalenie czy zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów. Podsumowując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia opartego na art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było w pełni uzasadnione. Z opisanych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.