II SA/Łd 973/13

Dnia 18 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 roku sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. znak[...] z dnia [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. zmieniającą decyzję w sprawie przyznania M. N. zasiłku stałego. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. przyznał M. N. zasiłek stały od dnia 1 lipca 2009 r. do odwołania w wysokości 324 zł miesięcznie wraz z wyrównaniem za lipiec i sierpień 2009 r. oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta K. zmienił decyzję z dnia [...] w części dotyczącej kryterium dochodowego, ustalając, że zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od 1 października 2012 r. do odwołania wynosić będzie 389,00 zł miesięcznie i przyznając składkę na ubezpieczenie zdrowotne od 1 października 2012 r. do odwołania. W dniu 11 czerwca 2013 r. M. N. wniósł o weryfikację przyznanego mu zasiłku stałego w związku z trudną sytuacją materialną. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta K., w oparciu o art. 106. ust. 5 w związku z art. 8, ust 1 pkt 1, art. 37 ust. 1, pkt 1 ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2013 r., poz. 182, dalej: u.p.s.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 823) oraz art. 104 k.p.a., zmienił decyzję z dnia [...] w ten sposób, że postanowił przyznać M. N. zasiłek stały dla osoby samotnie gospodarującej od 1 czerwca 2013 r. do odwołania w wysokości 321,00 zł miesięcznie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Wyjaśnił, że zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Zasiłek stały ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej jako różnicę miedzy kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529,00 zł miesięcznie. Od maja 2013 r. zmianie uległa sytuacja dochodowa strony. Na dochód strony składają się: zasiłek pielęgnacyjny 153,00 zł oraz ½ kwoty przyznanego dodatku mieszkaniowego tj.68,00 zł, co stanowi łącznie kwotę 221,00 zł miesięcznie. Powołując się na Stanowisko Departamentu Pomocy i Integracji Społecznej organ stwierdził, że jeżeli dodatek mieszkaniowy przyznawany jest na dwie osoby wspólnie zamieszkujące, ale wspólnie nie gospodarujące, kwota tego dodatku powinna być podzielona na pół i do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie powinna być wliczona połowa tego dodatku. Kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 542,00 zł, a pomniejszone o dochód zainteresowanego, tj. o 221,00 zł stanowi kwotę 321,00 zł i jest to wysokość zasiłku stałego ustalona do wypłaty. W odwołaniu od powyższej decyzji M. N. podniósł, że nigdy nie starał się o dodatek mieszkaniowy, więc jego sytuacja materialna nie zmieniła się. Nie zgodził się z łączeniem zasiłku stałego z zasiłkiem pielęgnacyjnym. Wyjaśnił, że nie będzie miał z czego ponosić opłat z tytułu użytkowania mieszkania. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Stosownie do art. 37 ust. 2 zasiłek stały ustala się w wysokości - w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie. Zgodnie z kolei z art. 37 ust. 3 kwota zasiłku stałego nie może być niższa niż 30 zł miesięcznie. Stosownie do art. 8 ust. 3 i ust. 4 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodów z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Organ podniósł, że przepisy, na podstawie których orzeka się o prawie do zasiłku stałego, mają charakter bezwzględnie obowiązujący; przyznanie prawa do zasiłku stałego uzależniają od spełnienia m.in. kryterium dochodowego, wskazując jakie i czyje dochody należy uwzględniać przy jego określaniu. Kryteria dochodowe określa art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i wynoszą one: dla osoby samotnie gospodarującej - 542 zł, dla osoby w rodzinie - 456 zł. W przedmiotowej sprawie zmianę kwoty zasiłku uzasadniono okolicznością, iż od maja 2013 r. zmianie uległa sytuacja dochodowa zainteresowanego. Organ wyjaśnił, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż decyzją z dnia [...] przyznano H. N. - matce M. N., dodatek mieszkaniowy na okres 6 miesięcy, od dnia 1 maja 2013 r. do dnia 31 października 2013 r. w wysokości 136,00 zł miesięcznie. Zasiłek ten został przyznany z tytułu ponoszenia wydatków związanych z zajmowaniem mieszkania w K. przy ul. A. Z wywiadu środowiskowego załączonego do akt sprawy wynika z kolei, że M. N. mieszka w tym samym mieszkaniu, na utrzymanie którego przyznano dodatek mieszkaniowy. Organ stwierdził, że dodatek mieszkaniowy wlicza się do dochodu, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, bowiem katalog wyłączeń zawarty w przepisie art. 8 ust. 4 ma charakter zamknięty. Zdaniem Kolegium okoliczność, iż M. N. nie wnioskował o przyznanie tego dodatku, a decyzja o jego przyznaniu nie jest skierowana do niego lecz do matki, mającej tytuł prawny do mieszkania, nie zmienia faktu, że dodatek mieszkaniowy jest przyznawany na pokrycie części kosztów związanych z użytkowaniem zajmowanego mieszkania. W sytuacji zatem, gdy mieszkanie zajmują dwie osoby, w niniejszym przypadku zainteresowany i jego matka, usprawiedliwione jest zaliczenie do dochodu każdego z nich po ½ kwoty wskazanego dodatku, przy obliczaniu dochodu na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Z dokumentów załączonych do akt sprawy wnika, że poprzedni dochód M. N. wynosił 153,00 zł miesięcznie, a od maja 2013 r. wzrósł o 68,00 zł, co przekracza 10% kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej, wynoszące 54,20 zł. W rozpatrywanej sprawie zaistniały zatem przesłanki do zmiany wysokości kwoty zasiłku stałego. Organ stwierdził, że przedstawione ustalenia i obliczenia dokonane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji są prawidłowe. Zwrócił też uwagę, że w sprawie zmieniona została poprzednia decyzja zmieniającą pierwotną decyzję o ustaleniu prawa M. N. do zasiłku stałego, przy czym w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji konsekwentnie zmienia kolejne decyzje zmieniające. Uznano jednak, że wskazane uchybienie proceduralne nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W skardze na powyższą decyzję M. N. wskazał, że mieszka z matką, ale prowadzi osobne gospodarstwo domowe, sam ponosi wydatki na prąd i gaz. Podkreślił, że jego dochód nie uległ zmianie i nie wnosił o przyznanie dodatku mieszkaniowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ dodał, że z treści skargi wynika, iż skarżący nie ponosi pełnych kosztów utrzymania mieszkania, nie uiszcza np. czynszu. W takim wypadku większość kosztów związanych z użytkowaniem mieszkania ponosi jego matka, a przyznany dodatek mieszkaniowy zmniejszając te koszty, jednocześnie niejako zwalnia w stosownej proporcji skarżącego od ich ponoszenia w stosunku do matki. Tym samym uznał za zasadne przyjęcie, że połowa wysokości przyznanego dodatku mieszkaniowego stanowi oszczędność skarżącego. Okoliczność, że skarżący nie wnioskował o przyznanie dodatku mieszkaniowego nie zmienia natomiast faktu, że dodatek mieszkaniowy jest przyznany na pokrycie części kosztów związanych z użytkowaniem mieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. utrzymująca w mocy decyzję zmieniającą decyzję o przyznaniu M. N. zasiłku stałego. Powodem zmiany wysokości zasiłku stałego z kwoty 389,00 zł na 321,00 zł miała być zmiana sytuacji dochodowej skarżącego. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Stosownie bowiem do treści art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przed wydaniem rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie organ winien zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, mając na uwadze to, iż dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną tylko i wyłącznie w oparciu o całokształt materiału dowodowego zebranego w sprawie. Kryteria przyznania zasiłku stałego określone zostały w art. 37 ust. 1 u.p.s. Przysługuje on m.in. pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (pkt 1). W myśl art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy w zw. z § 1 pkt 1 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł. Zasiłek stały ustala się, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 529 zł miesięcznie (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej). Z niekwestionowanych przez strony okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że M. N. jest osobą zamieszkującą z matką, samotnie gospodarującą, legitymującą się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Na dochód strony, o jakim mowa w art. 8 ust. 3 ustawy, składa się między innymi zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł. Powyższe ustalenie nie budzi wątpliwości, bowiem katalog wyłączeń zawarty w art. 8 ust. 4 ustawy ma charakter zamknięty. Zasiłek pielęgnacyjny, jako niewymieniony w tym katalogu, podlega wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Dodatkowym składnikiem dochodu skarżącego jest zdaniem organu ½ dodatku mieszkaniowego przyznanego matce skarżącego w maju 2013 r. w kwocie 136 zł. W tym miejscu wskazać należy, że dodatek mieszkaniowy stanowi skierowaną indywidualnie do danej osoby konkretną pomoc w ponoszeniu wydatków związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego. Pomoc ta stanowi przychód osoby uprawnionej do dodatku w rozumieniu art. 8 ust. 3 u.p.s., gdyż zmniejsza obciążenie z tytułu odpłatnego korzystania z lokalu. Dodatek mieszkaniowy jako niewymieniony w katalogu wyłączeń z art. 8 ust. 4 ustawy, podobnie jak zasiłek pielęgnacyjny, podlega co do zasady wliczeniu do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Podkreślenia wymaga jednak, że do dochodu wlicza się dodatek mieszkaniowy przyznany danej osobie. Jeżeli dodatek przyznano osobie innej niż ta, która ubiega się o przyznanie świadczenia, to każdorazowo należy ustalić, czy stanowił on, bądź jego część – przychód osoby ubiegającej się bądź korzystającej z pomocy społecznej. Ustalenie to ma o tyle istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, że, jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] dodatek mieszkaniowy został przyznany na wniosek H. N. Nadto, skarżący ubiega się o przyznanie świadczenia jako osoba samotnie gospodarująca i od początku prowadzonego postępowania utrzymywał, że prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Z akt sprawy wynika także, że skarżący "opłaca część rachunków związanych z utrzymaniem mieszkania" (aktualizacja wywiadu środowiskowego). Sam skarżący twierdzi we wniosku o dokonanie weryfikacji wysokości zasiłku, że opłaca "energię i gaz w 100%". Nie wiadomo zatem, czy skarżący pokrywa w "100%" własne koszty energii i gazu, czy również koszty obciążające w tym zakresie jego matkę. Organ II instancji stwierdził ponadto, że, jak wynika z treści skargi, skarżący nie ponosi pełnych kosztów utrzymania mieszkania, bowiem nie uiszcza np. czynszu. Zdaniem sądu z akt zgromadzonych w sprawie nie sposób wywieść tak stanowczego stanowiska, gdyż skarżący nie wypowiadał się w toku postępowania co do opłat czynszowych. Bez sprecyzowania Kolegium wskazało dodatkowo, że matka skarżącego ponosi większość kosztów związanych z użytkowaniem mieszkania. Na podstawie tak niepełnego materiału dowodowego nie sposób stwierdzić, jak rozkładają się koszty utrzymania skarżącego i jego matki i czy przyznanie H. N. dodatku mieszkaniowego stanowiło przychód skarżącego, a co za tym idzie miało wpływ na sytuację dochodową skarżącego. Ten stan rzeczy uprawnia sąd do stwierdzenia, iż organy uchybiły obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym wyjaśnienia w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości dochodu skarżącego, który warunkuje kwotę zasiłku stałego. Jest to bowiem, zgodnie z art. 37 ust. 2 powołanej ustawy, różnica między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej, a dochodem tej osoby. Brak ustaleń w tym zakresie, świadczy o naruszeniu przez organy orzekające dyspozycji art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ponownie orzekając w niniejszej sprawie, organy administracji winny, biorąc pod uwagę powyższe uwagi sądu, zebrać pełen materiał dowodowy tj. ustalić rzeczywistą sytuację dochodową skarżącego, na podstawie której rozstrzygną o wysokości przysługującego stronie zasiłku stałego. Mając powyższe na względzie sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji nastąpiło na podstawie art. 152 p.p.s.a. A. P.