I OSK 1758/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Monika Mamińska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2715/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta K. z [...] lipca 2013 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2715/13 oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Burmistrz Miasta Kosów Lacki decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. odmówił przyznania K. S. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad żoną H. S. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy oraz danych zawartych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym wynika, iż wnioskodawca nie pracuje zawodowo i jest ubezpieczony w KRUS jako domownik. Wnioskodawca sprawuje opiekę nad żoną H. S. legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. W ocenie organu ustawa o świadczeniach rodzinnych wymaga, aby między zakończeniem zatrudnienia i podjęciem opieki istniał związek, polegający na tym, że bez konieczności sprawowania bezpośredniej osobistej opieki zainteresowana strona nie zrezygnowałaby z zatrudnienia. Organ stwierdził, że w przypadku wnioskodawcy nie było rezygnacji z zatrudnienia, gdyż wnioskodawca nie pracuje od kilku lat, a nad żoną sprawuje opiekę od grudnia 2012 r. W odwołaniu od decyzji wnioskodawca odniósł, że przez sześć miesięcy było mu wypłacane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż nie pracował i opiekował się żoną. Stan taki trwał też w dacie składania kolejnego wniosku, a niepodejmowanie zatrudnienia ma związek z opieką nad żoną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powołało przepis art. 16 a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm., dalej u.ś.r.). Stwierdziło, że H. S. legitymuje się znacznym stopniem niepełnosprawności, ustalonym od 29 października 2012 r., natomiast niepełnosprawność istnieje od 21 lipca 2012 r. Z treści orzeczenia wynika, że chora wymaga stałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Warunkiem przyznania świadczenia jest jednak faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, pojęcia te definiuje art. 3 pkt 22 u.ś.r. K. S. nie pracuje od 8 lat, ostatnie zatrudnienie miało miejsce w styczniu 2003 r. Wynika z tego, że bezpośrednio przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego strona nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy w rozumieniu art. 3 pkt 2 u.ś.r. Nie można zatem przyjąć, że wnioskodawca zrezygnował z pracy w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną, nie spełnia zatem przesłanki z art. 16a ust. 1 ustawy. Nie budzi natomiast żadnych wątpliwości, że rodzina spełnia wymagane kryterium dochodowe. Wyjaśniono też, że specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne są odrębnymi świadczeniami, przyznawanymi na odrębnych zasadach, strona wniosła o zasiłek w trybie art. 16a ust. 1, a nie art. 17 u.ś.r. W skardze do sądu administracyjnego K. S. zarzucił błędną interpretację ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że organy zignorowały decyzję Burmistrza z [...] marca 2012 r., którą przyznano mu świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r. przyjmując, że zrezygnował z zatrudnienia. Aktualnie w takim samym stanie faktycznym przyjęto zaś, że z pracy nie zrezygnował. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę wskazując, że zgodnie z art. 16a ust. 1 u.ś.r., specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli zrezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Sąd podkreślił, że w sprawie jest bezsporne, iż skarżący sprawuje opiekę nad żoną, która legitymuje się orzeczeniem z dnia 19 listopada 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 29 października 2012 r. Ostatnie zatrudnienie skarżącego na podstawie umowy zlecenia miało miejsce w styczniu 2003 r. W sprawie ustalono również, że skarżący jest ubezpieczony w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, jako domownik w gospodarstwie rolnym. Ustawa z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403) stanowi w art. 1 ust. 1, że ubezpieczenie społeczne rolników obejmuje rolników i pracujących z nimi domowników. Ustawodawca zawarł w art. 6 pkt 2 tej ustawy definicję legalną domownika, jest nim osoba bliska, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Osoba podlegająca ubezpieczeniu społecznemu rolników jako domownik jest osobą pracującą w gospodarstwie rolnym, nie zmienia tego oświadczenie strony z dnia 9 lipca 2013 r. Pojęcie zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 22 u.ś.r., nie można go interpretować rozszerzająco. Specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a u.ś.r. jest świadczeniem adresowanym wyłącznie do osób, których źródłem utrzymania jest wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie jest uprawniona osoba, która z tytułu stałej pracy w gospodarstwie rolnym jest z tego tytułu ubezpieczona przez rolnika jako domownik (tak uchwała NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12). Domownik stale pracujący w gospodarstwie rolnym, za którego z tego tytułu są opłacane składki na ubezpieczenie społeczne, nie spełnia wymogu rezygnacji z zatrudnienia, jak tego wymaga art. 16a ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 u.ś.r. Nie zmienia tego wniosku okoliczność, że decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Burmistrz Miasta Kosów Lacki przyznał wcześniej K. S. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad żoną. Równocześnie Sąd I instancji stwierdził, że wykonywania pracy zarobkowej skarżący zaniechał w styczniu 2003 r., zatem rezygnacja z zatrudnienia nie pozostaje w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. W skardze kasacyjnej K. S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi. Nadto pełnomocnik skarżącego, świadczący pomoc prawną z urzędu wniósł o przyznanie na jego rzecz kosztów tej pomocy prawnej, oświadczając, ze nie została ona opłacona w całości ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 11 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało wprowadzone do systemu świadczeń społecznych od dnia 1 stycznia 2013 r. ustawą z 7 grudnia 2012 r. Skarżący miał decyzją z [...] marca 2013 r. przyznane świadczenie pielęgnacyjne do dnia 30 czerwca 2013 r. Nawet gdyby świadczenie nie było przyznane na określony czas, i tak wygasłoby na mocy art. 11 ustawy z 7 grudnia 2012 r. z dniem 30 czerwca 2013 r. Okoliczności faktyczne, które legły u podstaw przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie uległy zmianie. W sprawie konieczne jest uwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, w którym Trybunał stwierdził niezgodność art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał uznał, że wprowadzenie nowych regulacji naruszyło zasadę ochrony praw słusznie nabytych i zaufania do państwa w odniesieniu do tej grupy osób, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne na podstawie ustawy o świadczeniah rodzinnych w brzmieniu przed nowelizacją, a które jednocześnie nie spełniły przesłanek nabycia świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego na podstawie przepisów po nowelizacji. Sąd I instancji winien był uwzględnić wyrok Trybunału dokonując kontroli legalności decyzji. Zwrócono także uwagę, że ustawodawca dokonał nowelizacji art. 16a ust. 1 u.ś.r., który od 1 stycznia 2015 r. ma zastosowanie zarówno do osób, które nie podejmują zatrudnienia, jak i osób rezygnujących z niego. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia prawa materialnego, wskazując na niewłaściwe zastosowanie art. 16a ust. 1 u.ś.r. oraz art. 11 ustawy z 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo zasadne, choć argumenty podniesione w jej uzasadnieniu nie w pełni zasługują na akceptację. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest jednak związany uzasadnieniem zarzutów skargi kasacyjnej. Nie są zatem skuteczne zarzuty dotyczące naruszenia art. 11 ustawy z 7 grudnia 2012 r. i argumenty powoływane dla ich uzasadnienia. Po pierwsze, art. 11 ustawy z 7 grudnia 2012 r. zawiera kilka jednostek redakcyjnych, zawierających odrębne normy, a skarga kasacyjna nie precyzuje, które z nich zostały naruszone, przez co nie spełnia w tym zakresie rygorów art. 176 p.p.s.a. Nadto, co przyznano w skardze kasacyjnej, w wydanych w sprawie decyzjach nie powołano przepisów tego artykułu, w szczególności nie powołano ust. 1 i 3, objętych wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r. Nie wynika także z opisu stanu faktycznego, aby przyznane skarżącemu na podstawie decyzji z 12 marca 2013 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z 7 grudnia 2012 r. i wygasło w oparciu o ust. 3 art., 11 tej ustawy. Jakkolwiek akta administracyjne nie zawierają dokumentów odnoszących się do podstaw przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, to w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano ustaleń faktycznych w tym zakresie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut dotyczący wadliwego zastosowania art. 16a ust. 1 u.ś.r. W brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy i Sąd I instancji przepis art. 16a ust. 1 ustanawiał prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego dla osób, które poza innymi przesłankami, których w sprawie spełnienie nie jest sporne, rezygnowały z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Organy orzekające w sprawie skoncentrowały swoje ustalenia i rozważania na kwestii rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, łącząc ją w sytuacją zaprzestania takiej, uprzednio praktykowanej aktywności zawodowej, ze względu na podjęcie opieki. W ten sposób poza zakresem stosowania przepisu znalazły się osoby, które takiej aktywności nie podejmowały, nie pracując bezpośrednio przed podjęciem się opieki, nie mogły zostać uznane za osoby rezygnujące z pracy na rzecz sprawowania opieki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie w stosunku do omawianego brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r., że przez rezygnację z zatrudnienia należy rozumieć zarówno sytuację, gdy osoba w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z uprzednio wykonywanej pracy, jak i sytuację, gdy z tego powodu osoba mogąca wykonywać prace zarobkową z tej możliwości rezygnuje (por. wyrok WSA w Szczecinie z 4 grudnia 2013 r., sygn. II SA/Sz 1147/13). Taka wykładnia omawianego brzmienia art. 16a ust. 1 u.ś.r. uwzględnia zarówno aspekty systemowe i funkcjonalne, jak i wartości konstytucyjne, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 30 października 2014 r., sygn. I OSK 2060/14, z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 56/14 czy z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. I OSK 998/14. Wskazano w nich w szczególności, że instytucje uregulowane w art. 16a i art. 17 u.ś.r. odnoszą się do tożsamych hipotetycznych stanów faktycznych związanych ze sprawowaniem opieki, co stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanek różnicujących prawo do świadczeń, z zachowaniem zasady równości i sprawiedliwości społecznej. Przy wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r. nie można ograniczyć się do językowego brzmienia przepisu i czynić rozróżnienia między przypadkami rezygnacji z zatrudnienia oraz zaniechania podejmowania zatrudnienia. Zakresem określenia "rezygnacja z zatrudnienia" należy objąć także przypadki polegające na nie podejmowaniu zatrudnienia, gdy jest ono spowodowane potrzebą sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Zmiany wprowadzone w brzmieniu art. 16a ust. 1 ustawą z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 57), motywowane argumentacją zawartą w wyroku TK z 5 grudnia 2013 r., sygn. K 27/13, potwierdzają zasadność przyjmowanego przez sądy stanowiska i jego konstytucyjne umocowanie, albowiem ustawodawca w konsekwencji zrównał w tym zakresie przesłanki przyznawania obu świadczeń, legitymując do ich uzyskania zarówno osoby nie podejmujące zatrudnienia (pracy zarobkowej), jak i osoby rezygnujące z zatrudnienia (pracy zarobkowej). Odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego była motywowana przez organy administracji z powołaniem się na twierdzenie, że w przypadku skarżącego nie można mówić o rezygnacji z zatrudnienia (pracy zarobkowej), albowiem bezpośrednio przed ustaleniem stanu niepełnosprawności jego żony, uzasadniającym konieczność sprawowania opieki, nie był on zatrudniony i nie zrezygnował z pracy zarobkowej. Tezę tę zaakceptował Sąd I instancji, powołując jednak również inny argument sprzeciwiający się przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd I instancji wskazał na przeszkodę z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym zasiłek ten nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów. W tym zakresie za istotną okoliczność Sąd I instancji uznał ubezpieczenie skarżącego w KRUS jako domownika rolnika. Stanowisko to nie znosi skutków niewłaściwego zastosowania art. 16a ust. 1 u.ś.r. do stwierdzonego stanu faktycznego. Po pierwsze, powołana przez Sąd uchwała NSA z 11 grudnia 2012 r., sygn. I OPS 5/12 odnosi się do sytuacji rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący własnego gospodarstwa rolnego nie prowadzi w jakiejkolwiek formie, zatem teza uchwały nie przystaje do okoliczności sprawy. Po drugie, Sąd I instancji za pozbawione znaczenia uznał stanowisko skarżącego z 9 lipca 2013 r. odnoszące się do faktu świadczenia pracy w charakterze domownika i w konsekwencji zasadności objęcia ubezpieczeniem społecznym rolników. Tymczasem przeszkoda w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b u.ś.r. nie ma charakteru nieusuwalnego i osoba sprawująca opiekę nie jest pozbawiona możliwości rezygnacji z ubezpieczenia poprzez zmianę statusu. Nie jest wszak wykluczone, że konieczność sprawowania opieki może uniemożliwiać stałą pracę w gospodarstwie rolnym, co stanowi jedną z przesłanek z art. 6 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403). Organy administracji, wobec stanowiska skarżącego zgłaszanego przed wydaniem decyzji organu I instancji, winny go o takiej możliwości pouczyć, stąd stanowisko Sądu I instancji, że oświadczenie strony nie miało znaczenia, nie było prawidłowe. Ustanie przeszkody z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b u.ś.r. w znaczący sposób mogło wpłynąć na prawną kwalifikacje stanu faktycznego i możliwość zastosowania art. 16a ust. 1 ustawy. Potwierdzeniem, że przeszkoda ta ma charakter usuwalny jest aktualne brzmienie art. 17b ust. 1 pkt 2 u. ś. r., który umożliwia domownikowi rolnika ubieganie się o świadczenie z art. 16a ust. 1 w przypadku zaprzestania wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym (co łączy się z ustaniem podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników). Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uwzględnieniu skargi kasacyjnej, a uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, również o uchyleniu decyzji organów obu instancji. Prowadząc ponownie sprawę organ I instancji uwzględni przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny sprawy oraz mający zastosowanie stan prawny. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w skardze kasacyjnej.