III SAB/Kr 72/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Tadeusz Wołek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji skargę oddala K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismem, nadanym w dniu 25 września 2013 r. w Urzędzie Pocztowym, za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji, (data wpływu do organu 27 września 2013 r.), skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji polegającą na niewydaniu uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt administracyjnych. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 15 listopada 2012 r. K. J. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji o wydanie uwierzytelnionych kopii decyzji administracyjnych z dnia 2 listopada 1999 r. Nr [...] i decyzji Nr [...] - o ile taka w jego sprawie została wydana, a co wynika z decyzji nr [...] z dnia 31 października 2012 r. W odpowiedzi, w piśmie z dnia 21 listopada 2012 r. Nr [...] Komendant Powiatowy Policji wyjaśnił, że decyzja Nr [...] została w roku 2005 przekazana za pośrednictwem Komendy Wojewódzkiej Policji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie do prowadzonego wówczas postępowania administracyjnego o sygn. akt III SA/Kr 1208/05 i nie została później zwrócona do Komendy Powiatowej Policji. Jednocześnie postanowieniem nr [...] z dnia 21 listopada 2012 r. Komendant Powiatowy Policji sprostował oczywistą omyłkę polegającą na błędnym oznaczeniu w uzasadnieniu postanowienia nr [...] z dnia 31 października 2012 r. numeru decyzji poprzez zmianę nr "[...]" na [...]". Pismem z dnia 12 grudnia 2012 r. K. J. wniósł na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.) zażalenie na niezałatwienie przez Komendanta Powiatowego Policji sprawy wydania uwierzytelnionej kopii decyzji nr [...]. K. J. zarzucił, że Komendant Powiatowy Policji nie wydał mu odpisu decyzji, której był wystawcą, i której oryginał powinien posiadać. Organ nie podjął też żadnych czynności w celu ustalenia, gdzie znajduje się oryginał decyzji. K. J. podniósł również, że Komendant Powiatowy Policji powinien był wydać, zgodnie z art. 74 k.p.a., postanowienie o odmowie wydania odpisu decyzji, a nie pismo informujące, które nie jest czynnością kończącą sprawę. Pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. Nr [...] Komendant Wojewódzki Policji stwierdził, że zażalenie K. J. jest bezzasadne. Zdaniem organu, powoływanie się w obecnym stanie faktycznym i prawnym przez K. J. na art. 37 k.p.a. jest nieuprawnione. Komendant Wojewódzki Policji podniósł, że pismem z dnia 21 listopada 2012 r. Komendant Powiatowy Policji udzielił K. J. wyczerpującej odpowiedzi, z której wynika, że przedmiotowa decyzja nr [...] nie została zwrócona do KPP. Organ zwrócił się w tej sprawie zarówno do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poinformował telefonicznie, że przedmiotowej decyzji nie posiada. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny nie udzielił odpowiedzi. Dodatkowo Komendant Wojewódzki Policji wyjaśnił, że organ nie odmówił wydania K. J. uwierzytelnionej kopii przedmiotowej decyzji, lecz wyłącznie poinformował, że jej obecnie nie posiada. Nie można bowiem sporządzić uwierzytelnionej kopii dokumentu, którym się fizycznie nie dysponuje. Komendant Wojewódzki Policji nadmienił również, że przedmiotowa decyzja przestała już obowiązywać, gdyż została ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 r. Z kolei skarga K. J. na przedmiotową decyzję została oddalona prawomocnym i ostatecznym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 1018/09. Pismem z dnia 18 stycznia 2013 r. K. J. wniósł skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji polegającą na niewydaniu mu uwierzytelnionego odpisu decyzji z dnia 2 listopada 1999 r. nr [...]. Skarżący zarzucił, że zarówno Komendant Powiatowy Policji, jak i Komendant Wojewódzki Policji pominęli kwestię, że sprawy wydawania uwierzytelnionych odpisów decyzji administracyjnych znajdują oparcie w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, np. art. 73 k.p.a. Skarżący podniósł również, że to nie dysponent, ale wystawca dokumentu powinien mieć jego egzemplarz. Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem Komendanta Wojewódzkiego Policji, że decyzja nr [...] nie obowiązuje już w obiegu prawnym. Na rozprawie w dniu 14 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził z urzędu, że na dzień rozpoznania niniejszej sprawy w tut. Sądzie znajdują się akta 92 spraw ze skarg K. J. Odpowiadając na pytania Sądu skarżący oświadczył, że oryginał decyzji otrzymał w 1999 r., ale go zgubił, natomiast uwierzytelniony odpis tej decyzji jest mu potrzebny do prowadzenia różnych innych postępowań. Skarżący podał, że było prowadzonych kilka spraw - związanych z decyzją nr [...] - przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i obecnie w toku jest co najmniej jedna, a nadto prowadzone są co najmniej dwie sprawy przez Komendanta Głównego Policji oraz przed Sądem Rejonowym toczy się sprawa o nadanie klauzuli wykonalności tej właśnie decyzji. Wyrokiem z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 14/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, wskazując, że skarga K. J. jest w rzeczywistości skargą, o której mowa w art. 227 k.p.a., a zatem nie podlega ona kognicji sądów administracyjnych. W dniu 31 maja 2013 r. K. J. złożył do Komendanta Powiatowego Policji ponownie wniosek o wydanie uwierzytelnionej kserokopii decyzji nr [...] z dnia 2 listopada 1999 r. Pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji udzielił skarżącemu odpowiedzi, że od dnia 20 maja br., tj. od ostatniego dnia, kiedy wystosowano pismo w tej sprawie, stan prawny nie uległ zmianie i jednostka - KPP - nadal nie dysponuje zarówno decyzją [...], jak i decyzją ją poprzedzającą, na mocy której przyznane zostało świadczenie za brak lokalu mieszkalnego dla policjanta samotnego. Wobec powyższego skarżący wniósł zażalenie do Komendanta Wojewódzkiego Policji, który pismem [...] z dnia 10 lipca 2013 r. uznał postępowanie Komendanta Powiatowego Policji za właściwe. W dniu 14 lipca 2013 r. K. J. złożył w wersji elektronicznej skargę "w przedmiocie niezałatwienia wniesionej i nadal zawisłej przed skarżonym organem sprawy, z wnioskiem o nałożenie na ten organ nakazu sądowego w tej sprawie". Skarga ta została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2013 r., sygn. akt III SAB/Kr 57/13 odrzucona z uwagi na braki formalne. W dniu 27 września 2013 r. wpłynęła do Komendanta Powiatowego Policji skarga do sądu administracyjnego na jego bezczynność, nadana w dniu 25 września 2013 r., w przedmiocie niezałatwienia wniosku skarżącego z dnia 31 maja 2013 r. dotyczącego wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt administracyjnych, a w dniach 1 i 4 października 2013 r. wpłynęły natomiast kolejne skargi na jego bezczynność w tym przedmiocie. Skarżący wskazał, że podtrzymuje wszystkie zarzuty i wnioski zgłoszone w postępowaniu sądowym o sygn. akt III SA/Kr 57/13 oraz wniósł o uwzględnienie materiału dowodowego w niej zgromadzonego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarga, która została nadana w dniu 25 września 2013 r., będąca przedmiotem w niniejszej sprawie, nie zasługiwała na uwzględnienie. Skarżący – K. J. – zarzucił w niej Komendantowi Powiatowemu Policji, że pozostaje w bezczynności w załatwieniu jego i wniosku z dnia 31 maja 2013 r., w którym domagał się wydania uwierzytelnionych kopii dokumentów z akt administracyjnych. Z przepisu art. 149 P.p.s.a. wynika, że istota skargi na bezczynność polega na tym, iż sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest natomiast tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 - 4a P.p.s.a.). Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie, a także wówczas, gdy skargę składa uprawniony do tego podmiot. Sąd rozpatrując skargę na bezczynność w pierwszym rzędzie ogranicza się więc do kontroli, czy skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. oraz czy organ był w świetle przepisów prawa materialnego zobowiązany do załatwienia sprawy, a jeżeli tak, to czy zwłoka w załatwieniu tej sprawy przekroczyła terminy określone w przepisach prawa oraz, czy przed wniesieniem do sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu administracji strona wyczerpała tryb, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267, zwanej dalej w skrócie k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżący wyczerpał tryb, o którym mowa w art. 37 k.p.a. , co potwierdza zażalenie strony z dnia 13 czerwca 2013 r. na niezałatwienie sprawy przez Powiatowego Komendanta Policji, wniesione do Wojewódzkiego Komendanta Policji. Bez wątpienia też skarga została wniesiona w sprawie, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1- 4 P.p.s.a. i dlatego też podlegała merytorycznemu rozpatrzeniu. W takim razie obowiązkiem Sądu było ustalenie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa organ, do którego żądanie skarżącego z dnia 31 maja 2013 r. o wydanie z akt uwierzytelnionej kopii decyzji nr [...] zostało skierowane, był zobowiązany do wydania decyzji, postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. W Kodeksie postępowania administracyjnego, w art. 73 ustawodawca uregulował kwestie dostępu stron do akt sprawy. Zgodnie z § 1 tego przepisu strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Jak stanowi § 1a. czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. W myśl § 2 art. 73 k.p.a. strona może też żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. § 3 ww. przepisu reguluje natomiast kwestie związane udostępnianiem pism, wnoszonych do organu w formie dokumentu elektronicznego. Nie ulega wątpliwości, że strona może realizować swoje uprawnienia z art. 73 w każdym stadium postępowania, a nawet po jego zakończeniu. Zapewnieniu pełnej realizacji przez stronę określonych wyżej uprawnień służy norma art. 74 § 2 k.p.a. Ustala ona zasadę, że odmowa umożliwienia stronie skorzystania z tych praw procesowych następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec powyższego w sytuacji, gdy z żądaniem wydania z akt sprawy uwierzytelnionych kopii dokumentów występuje strona, organ administracyjny, do którego żądanie takie wpłynęło winien je załatwić w drodze czynności materialno – technicznej, polegającej na ich udostępnieniu stronie, a gdy nie jest to możliwe winien wydać postanowienie odmawiając udostępnienia określonych dokumentów z akt sprawy. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu w składzie orzekającym w tej sprawie, udostępnienia bądź też odmowy udostępnia akt można dokonać tylko w odniesieniu do tych dokumentów, które są w aktach danej sprawy, jako zbiorze dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji publicznej, a nie jakichkolwiek dokumentów, w tym dokumentów będących czy to w posiadaniu, czy dyspozycji innego organu. Ta konstatacja ma niezmiernie ważne znaczenie dla zasadności skargi w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem w aktach posiadanych przez Komendanta Powiatowego Policji brak jest dokumentu w postaci decyzji nr [...], której wydania uwierzytelnionej kopii domagał się skarżący od organu, to Komendant nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wydania kopii tej decyzji. Podkreślić z całą mocą należy, że wykładnia nie tylko językowa, ale i celowościowa i systemowa art. 73 i 74 k.p.a. nie może prowadzić do innego stwierdzenia, jak tylko takiego, że przepisach tych chodzi o posiadane przez organ administracyjny akta, gdyż tylko wówczas można mówić o ich dostępności i realizacji prawa stron i uczestników na prawach stron w tym zakresie. Przyznać należy, że w zakresie obowiązku wydania postanowienia odmownego z art. 74 § 2 k.p.a. orzecznictwo sądów administracyjnych w większości stoi na stanowisku, iż postanowienie z art. 74 § 2 k.p.a. odnosi się do wszystkich przypadków odmowy realizacji żądań strony przewidywanych w art. 73 k.p.a. Pojawiło się jednakże jednostkowe co prawda w orzecznictwie stanowisko sądu administracyjnego, że gdy w aktach brak jest dokumentu, którego odpisu wydania strona żąda, to organ nie jest zobowiązany do wydania postanowienia odmownego (vide wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. I SA/Gl 576/09; LEX nr 598138). Nawet jeżeli by uznać, że także i w takim przypadku, gdy dokument nie znajduje się w aktach sprawy organ zobowiązany jest wobec żądania wydania jego odpisu podjąć postanowienie odmowne na podstawie art. 74 § 2 k.p.a., to pomimo tego, że bezsprzecznie udzielona została skarżącemu w tym konkretnym przypadku odpowiedź na jego żądanie pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. nr [...], która nie przybrała formy postanowienia, to zauważyć należy, iż zawiera ona minimalne elementy, zwane konstytutywnymi, dla tego rodzaju aktów, decydujące o ich istnieniu. Są to: a) oznaczenie organu administrującego wydającego postanowienie, b) oznaczenie adresata postanowienia (nie zawsze będzie nim strona), c) rozstrzygnięcie o kwestii wynikłej w toku postępowania lub o istocie sprawy. Nie można zaprzeczyć, że w odpowiedzi tej nie znajduje się oznaczenie organu – Komendanta Powiatowego Policji, oznaczenie adresata do którego odpowiedź ta jest kierowana – w osobie skarżącego i że brak jest negatywnego rozstrzygnięcia żądania wniesionego przez skarżącego z podaniem powodów tak zajętego stanowiska. Wobec powyższego, nie można było skutecznie postawić Komendantowi Powiatowemu Policji zarzutu bezczynności, skoro Komendant załatwił wniosek skarżącego nawet w jakimś stopniu ułomnie procesowo formie. Odpowiedzi tej Komendant Powiatowy Policji udzielił też bez zwłoki, biorąc pod uwagę daty wpływu żądania skarżącego (4 czerwca 2013 r.) i udzielonej odpowiedzi (10 czerwca 2013 r.). W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł o oddaleniu skargi.