III SAB/Kr 74/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Lechowski Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie niezałatwienia podania z dnia 5 lipca 2012 r. I. zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem K. J. z dnia 5 lipca 2012 r., II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Pismem z dnia 5 lipca 2012 r. K. J. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji o przyznanie mu należności finansowych głównych oraz odsetek przypisanych prawem do nieterminowo wypłaconych należności finansowych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego "z wykonania prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej numer [...] Komendanta Powiatowego Policji, których wypłaty zobowiązany płatnik tj. KWP, odmawia". W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Powiatowy Policji w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., znak: [...] podał, że brak jest podstaw do realizacji tego wniosku. Wskazano na treść poprzedniej korespondencji pomiędzy stronami, jak i na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt: III SA/Kr 1018/09, którym rozstrzygnięto spór o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 18 lipca 2012 r. K. J. wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie jego wniosku z dnia 5 lipca 2012 r. podnosząc, że organ nie zakończył w formie przewidzianej prawem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 5 lipca 2012 r. Ponownie z takim zażaleniem skarżący wystąpił pismem z dnia 1 października 2013 r. W odpowiedzi na powyższe Komendant Wojewódzki Policji w piśmie z dnia 23 października 2013 r., znak: [...] wskazał, że sprawę rozpoznano w trybie przepisów Działu VIII k.p.a. Pismem z dnia 27 października 2013 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w przedmiocie nierozpoznania jego wniosku z dnia 5 lipca 2012 r. o przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego odpowiedź organu z dnia 13 lipca 2012 r. udzielona na jego wniosek nie jest załatwieniem sprawy w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Komendant Powiatowy Policji, w zakresie wniosku z dnia 5 lipca 2012 roku naruszył art. 61 w związku z art. 35 i 104 k.p.a., gdyż w dacie wpływu żądania o czynności administracyjnoprawne nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego, które winno zostać zakończone w terminie instrukcyjnym w trybie art. 104 k.p.a.. Zatem czynnością kończącą sprawę dla tej instancji przewidzianą przepisami prawa administracyjnego nie jest udzielenie pisemnej odpowiedzi, co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania odwoławczego. W ocenie skarżącego w związku z brakiem czynności procesowych przed skarżonym organem i braku wymaganej czynności kończącej sprawę, zasadnym jest w zobowiązanie skarżonego organu do przeprowadzenia poprawnego postępowania administracyjnego, z uwzględnieniem w tym zakresie jego obowiązków określonych w k.p.a. (w szczególności z art. 7-9, 77, 78 i 80, oraz z art. 16 powołanej ustawy w związku z art. 2 Konstytucji RP). Podkreślono również, że organ nie może opierać się w sprawie na wiedzy, lecz winien opierać się na materiałach dowodowych z akt administracyjnych, dokonując ich prawnej oceny. Ponieważ akta związane z lokalem mieszkalnym zostały wypożyczone w 2005 roku i od tej pory nie zostały zwrócone, to zasadnym jest wnioskowanie, że organ w zakresie sprawy winien w szczególności zwrócić uwagę na prawidłową ocenę decyzji wydanych przez właściwe organy Policji, a mianowicie [...] KRP i [...] KPP, oraz całość zapisów dokonanych w załączonej do wydanych dokumentów karcie mieszkaniowej, stanowiącej rejestr czynności materialno-technicznych w sprawie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego KPP. Zasadnym jest również wskazanie zdaniem skarżącego, że mimo wydania decyzji numer [...] KWP, którą postanowiono wygasić decyzję nr [...] KPP, przypisując jej moc decyzji źródłowej prawa, uprawnień i obowiązków, a gdzie faktycznie pominięto wcześniejszą decyzję [...] KRP, decyzja w sprawie przyznania prawa do równoważnika numer [...] obowiązywała w obiegu, nawet przyjmując związanie decyzją wygaszaną, do daty jej wygaszenia organ zobowiązany, tj. KPP był zobowiązany naliczyć i zlecić do wypłaty należności równoważnika za okres zaległy, tj., od dnia 1 maja 2005 roku. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia nakazanych przepisami prawa czynności kończących postępowanie dla tej instancji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, po przeprowadzeniu pełnego postępowania dowodowego z wymaganych akt administracyjnych w dyspozycji Policji oraz o wymierzenie skarżonemu organowi grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz podjęcie równocześnie czynności z art. 155 tej ustawy. Nadto o zobowiązanie właściwego organu do ukarania dyscyplinarnego winnego/winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zobowiązanie organu do należytego przestrzegania zasad dobrej administracji. Skarżący przytoczył orzecznictwo wskazujące, że o bezczynności organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. możemy mówić, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności. Wskazano także na wyrok WSA w Krakowie, do sygnatury akt III SAB/Kr 31/13, gdzie stwierdzono, że w obecnym stanie prawnym, sprawę bezczynności zasadnym jest rozpatrywać równocześnie co do zasady nieuzasadnionej i rażącej przewlekłości postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji wniósł o jej oddalenie. Komendant wskazał, że K. J. od dnia 1 maja 2005 roku jest rencistą policyjnym i od tego też dnia - ostateczną decyzją nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 26 sierpnia 2009 roku - utracił wszelkie uprawnienia związane z pobieraniem równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przysługującego policjantom w służbie czynnej. Decyzja ta została poddana kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem w sprawie o sygn. akt: III SA/Kr 1018/09 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyrok jest prawomocny i podlega powadze rzeczy osądzonej. Skoro więc decyzja, wobec której skarżący wnosi o podjęcie działań nie istnieje w obrocie prawnym, to brak jest podstaw do wysuwania jakichkolwiek roszczeń z nią związanych, jak również brak jest podstaw do wydawania jakichkolwiek innych decyzji związanych z ww. świadczeniem. K. J. w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. zawarł polemikę ze stanowiskiem organu wyrażoną w odpowiedzi na skargę, a także wskazał na konkretne obowiązki, jakie jego zdaniem powinien nałożyć Sąd na Powiatowego Komendanta Policji w niniejszym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, a § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.). Naruszenie powyższych norm regulujących terminy rozstrzygania spraw w postępowaniu administracyjnym może stać się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mając na uwadze zmiany dokonane w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) należy przyjąć, że ze stanem bezczynności mamy do czynienia wówczas, gdy dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy (czy to na skutek nie podjęcia żadnych czynności czy też prowadzenia postępowania i nie zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego lub podjęciem stosownej czynności), natomiast ze stanem przewlekłości mamy do czynienia wówczas, gdy organ podejmuje czynności w toku postępowania w sposób nieefektywny lub pozorny, nie przekraczając jednocześnie terminu załatwienia sprawy (najczęściej będą to przypadki nieuzasadnionego korzystania z możliwości wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy). Postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. może być rozważane zarówno w aspekcie przewlekłości, jak i bezczynności, z tym że przed upływem terminu załatwienia sprawy można je analizować wyłącznie z punktu widzenia przewlekłości, a po upływie terminu również z punktu widzenia bezczynności. W konsekwencji możliwe jest stwierdzenie zarówno przewlekłości, jak i bezczynności organu w postępowaniu, które nie zakończyło się w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. Mając na uwadze treść skargi a także treść zażalenia z dnia 1 października 2013 r., które było zażaleniem na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji, Sąd zakwalifikował skargę K. J. z dnia 27 października 2013 r. jako skargę na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji. Skierowane do Komendanta Powiatowego Policji pismo K. J. z dnia 5 lipca 2012 r., w którym domagał się on od Komendanta Powiatowego Policji przyznania mu należności finansowych głównych oraz odsetek przypisanych prawem do nieterminowo wypłaconych należności finansowych z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego "z wykonania prawomocnej i ostatecznej decyzji administracyjnej numer [...] Komendanta Powiatowego Policji, których wypłaty zobowiązany płatnik tj. KWP, odmawia" ma charakter wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wniosek ten – niezależnie od jego zasadności lub bezzasadności – zawiera bowiem wyraźne żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego. Z art. 104 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Przy tym decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Z kolei art. 61a § 1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wreszcie z art. 65 § 1 i art. 66 § 1 i 3 k.p.a. wynika, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Jeżeli natomiast podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Powyższe przepisy, ani inne regulacje kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują formy zwykłego pisma dla załatwienia sprawy z wniosku osoby domagającej się wszczęcia postępowania administracyjnego. Maksymalny termin załatwienia sprawy nie może być dłuższy niż dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 ust. 3 k.p.a.). Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że postępowanie z wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2012 r. do dnia rozpoznania sprawy z niniejszej skargi na bezczynność nie zakończyło się w formie prawem przewidzianej, a zwłaszcza nie kończyła postępowania odpowiedź Komendanta zawarta w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r., znak: [...]. W sprawach na bezczynność organu administracji publicznej Sąd rozpoznaje skargę z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania orzeczenia. Kryterium ocennym zasadności skargi na bezczynność organu jest ustalenie, czy nakazanie organowi w trybie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle ewentualnych zmian stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W związku z brakiem zakończenia postępowania administracyjnego (będącego w toku od lipca 2012 roku,) w przewidzianej prawem formie skargę na bezczynność należało uznać za uzasadnioną i - mając na uwadze treść art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne stało się zobowiązanie przez Sąd Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego bądź dokonania czynności w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 5 lipca 2012 r. Brzmienie art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do nakładania na organ ściśle określonych przez skarżącego obowiązków, a jedynie do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie mając na uwadze, że od dnia złożenia wniosku do dnia rozprawy minęło 18 miesięcy, a wniosek skarżącego nie został załatwiony w formie przewidzianej prawem Sąd stwierdził, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 5 lipca 2012 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Brak zakończenia postępowania we właściwej formie uniemożliwił skarżącemu skorzystanie z drogi sądowoadministracyjnej, na której mógłby kwestionować rozstrzygnięcie kończące postępowanie. Sąd nie znalazł podstaw do nałożenia na Komendanta Powiatowego Policji grzywny na podstawie art. 149 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także wystąpienia z postanowieniem sygnalizacyjnym w trybie art. 155 tej ustawy. Zarówno orzeczenie o wymierzeniu grzywny, jak i wydanie postanowienia sygnalizacyjnego mają charakter fakultatywny, a organ chociaż nie zakończył postępowania w formie przewidzianej prawem, to w piśmie z dnia 13 lipca 2013 r. odniósł się do stanowiska wnioskodawcy i powołując się na prawomocny wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt: III SA/Kr 1018/09 wyjaśnił motywy, dla których w jego przekonaniu nie istnieją podstawy do przyznania należności finansowych głównych oraz odsetek ustawowych wnioskowanych przez skarżącego. W tym stanie rzeczy poprzestanie na stwierdzeniu, że bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z dnia 5 lipca 2012 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest w ocenie Sądu adekwatne do stopnia naruszenia prawa przez organ.