I OSK 1457/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant st. asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1415/13 w sprawie ze skargi S. B., I. B., A. W. i S. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. B., I. B., A. W. i S. W. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody Śląskiego. Jak wskazał w jego uzasadnieniu, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Prezydent Miasta D. G. umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości położonych w D. G., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...], wszczęte na wniosek skarżących – będących spadkobiercami poprzednich właścicieli, a to W. W., W. W. i T. W. – z dnia [...] lipca 2012 r. Zdaniem organu nie doszło do wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości, bo zostały one przejęte na rzecz Skarbu Państwa na mocy decyzji Prezydenta D. G. z dnia [...] maja 1979 r. wydanej na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140), dalej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, po rozpatrzeniu wniosku ówczesnych właścicieli. Wcześniej toczyło się postępowanie w sprawie przymusowego wykupu gruntu wszczęte decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. na podstawie art. 1, art. 2, art. 4 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14 ze zm.). W ocenie organu zwrot nieruchomości może dotyczyć nieruchomości wywłaszczonej, bo tak stanowi art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej zamiennie ustawą. Przedmiotowa nieruchomość nie została jednak wywłaszczona, gdyż odjęcie jej własności nie nastąpiło na podstawie ustawy wywłaszczeniowej ani żadnej z ustaw wymienionych w art. 216 ustawy. Tymczasem katalog aktów prawnych dopuszczających zwrot nieruchomości jest zamknięty. Z tej przyczyny postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. Wojewoda Śląski nie uwzględnił odwołania skarżących i decyzją z dnia 4 lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W jej uzasadnieniu podał, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie nastąpiło w drodze wywłaszczenia ani na podstawie którejkolwiek z ustaw wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Katalog tych aktów prawnych jest ograniczony, zatem podstawy zarówno wywłaszczenia, jak i zwrotu nieruchomości nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Przejście prawa własności spornych działek na Skarb Państwa nastąpiło na wniosek ówczesnych właścicieli, zatem nie na podstawie władczego i jednostronnego działania władzy publicznej zmierzającego do realizacji celu publicznego. Dlatego uznał, że zasadnie umorzono postępowanie w sprawie. W skardze na powyższą decyzję skarżący podnieśli pominięcie zawartego w art. 216 ust. 1 ustawy passusu o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III ustawy do "nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej". Analiza całokształtu postępowania winna doprowadzić, ich zdaniem do konkluzji, iż mimo wskazania jako podstawy prawnej przejęcia nieruchomości przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, rzeczywiście przejście gruntów nastąpiło na potrzeby Spółdzielni Produkcyjnej w W. K., a postępowanie to zainicjował organ. Poprzednicy prawni skarżących byli zmuszeni oddać grunt, zatem doszło do jego wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę wspomnianym na wstępie wyrokiem podzielił ustalenia i rozważania organu, zwłaszcza co do charakteru przejęcia spornych nieruchomości. Nie miało ono jego zdaniem cech wywłaszczenia. Podstawę prawną decyzji z dnia [...] maja 1979 r. stanowił art. 53 wyżej powołanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Wydana ona została na wniosek poprzednich właścicieli. Kwestie rodzinne i życiowe, podnoszone przez skarżących, w przekonaniu Sądu meriti, nie zmieniają tej konkluzji, bo przyczyna złożenia wniosku jest obojętna dla sprawy. Tym bardziej, że gdyby zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że nieruchomość przekazano spółdzielni, to jako zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia nie polegałaby zwrotowi. Nadto zważył, iż we wniosku podawali oni odmienną okoliczność, mianowicie, że przejęcie nastąpiło w celu uregulowania koryta rzeki T. Nie ma znaczenia dla tej konkluzji także wszczęcie postępowania na podstawie cytowanej ustawy o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, bo ani ta ustawa, ani ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym, nie zostały wymienione w art. 216 ustawy, która zawiera zamknięty katalog aktów prawnych pozwalających na zwrot nieruchomości przejętych na ich podstawie. Wyraził Sąd ten pogląd, wedle którego poprzednicy skarżących zapewne w celu uchronienia się przed licytacją w oparciu o przepisy przywołanej wyżej ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. złożyli wniosek o przejęcie nieruchomości za odszkodowaniem. Jeżeli zatem zwrot nieruchomości może dotyczyć tylko nieruchomości wywłaszczonych i to w drodze indywidualnej i konkretnej decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym, na podstawie obowiązującej ustawy wywłaszczeniowej, której w tej sprawie nie wydano, to zasadnie organy umorzyły postępowanie jako bezprzedmiotowe. Co mając na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tego orzeczenia. Skargę kasacyjną wniosła S. B., zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, a to art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wskazane w nim wywłaszczenie nie obejmuje przejęcia nieruchomości przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną w drodze procesu zainicjowanego decyzją o przymusowym wykupie nieruchomości, która wymusiła złożenie przez poprzednich właścicieli wniosku w trybie ustawy z dnia 27 października 1977 r., podczas gdy okoliczności sprawy wskazują, że działanie organów miało na celu wyzucie ich z prawa własności przy zastosowaniu władczych metod. Na tej podstawie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że przejęcie spornych nieruchomości nie miało charakteru wywłaszczeniowego, bo przeczą temu działania organu, jak i powszechna wiedza na temat przejmowania gruntów w tych czasach. Tym bardziej, że część działki jako działka siedliskowa została poprzednikom skarżących zwrócona. Działania organu zmierzały do uzyskania nieruchomości dla celów publicznych i ówcześni właściciele zostali zmuszeni do oddania nieruchomości. Zatem doszło do wywłaszczenia, stąd ustalenia wymagała kwestia realizacji celu wywłaszczenia i orzeczenie o ewentualnym zwrocie. Tego nie wykonano, co podważa zasadność zaskarżonego wyroku i zapadłych decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej powołano się tylko na podstawę naruszenia prawa materialnego, co oznacza niekwestionowanie ustalonego stanu faktycznego, który zatem został przesądzony i stanowi podstawę oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Jak trafnie przyjął Sąd I instancji i organy orzekające w sprawie, po myśli obowiązującego obecnie przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość podlega zwrotowi, jeśli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym poprzednie ustawy regulujące tę materię posługiwały się identycznym pojęciem. Zatem przede wszystkim instytucja zwrotu nieruchomości została zastrzeżona do tych tylko, które zostały przejęte poprzez wywłaszczenie. Wywłaszczenie mogło nastąpić na różnej podstawie prawnej i w różny sposób. Generalnie pod tym pojęciem rozumie się jednak powszechnie przymusowe pozbawienie lub ograniczenie prawa rzeczowego podmiotu uprawnionego na mocy indywidualnego, a wyjątkowo generalnego, aktu na cele publiczne, za odszkodowaniem, co potwierdza brzmienie art. 112 ust. 1 i 3 ustawy. Jak niewadliwie ustalono w tej sprawie nieruchomość objęta żądaniem zwrotu została przejęta w innym trybie. Mianowicie na podstawie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Nastąpiło to na wniosek poprzednich właścicieli, a więc dobrowolnie. Tej okoliczności skarżący kasacyjnie nie zdołali zanegować, gdyż nie podważyli decyzji z dnia [...] maja 1979 r., która korzysta z domniemania legalności, obejmującego m.in. prawdziwość ujętych w niej faktów. Przyczyna złożenia wniosku jest obojętna, zwłaszcza że nie doszło do wykazania, aby uczyniono to w ramach postępowania wywłaszczeniowego, albo aby wniosek dotknięty był wadą oświadczenia woli. Jak słusznie zauważono, taki sposób odjęcia własności i taka jego podstawa prawna, nie pozwalają na zastosowanie instytucji zwrotu, gdyż nie mieszą się w granicach regulacji art. 216 ust. 1 i 2 ustawy. Trzeba też dodać, że cel odjęcia własności przedstawiany jest różnie przez skarżących kasacyjnie, co budzi istotne wątpliwości co do publicznego celu przejęcia. Nadto, że poprzednicy skarżących kasacyjnie uzyskali odszkodowanie za sporną nieruchomość, co wynika z akt administracyjnych, a co ma podstawę w art. 53 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, przewidującym przejęcie odpłatne nieruchomości. Wreszcie wypada dodać, że eksponowana w skardze kasacyjnej rzekoma powszechność działania organów państwa w tej materii nie może stanowić przesłanki wywłaszczenia przedmiotowych działek, a zatem prowadzić do ewentualnego ich zwrotu. Jak zasadnie wywiódł Sąd meriti najprawdopodobniej do przejęcia w trym trybie doszło w wyniku powzięcia zamiaru uniknięcia licytacji gospodarstwa i uzyskania korzyści przez poprzedników skarżących kasacyjnie. Natomiast zwrot działki siedliskowej nie zmienia oglądu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, bo nie ma dla niej znaczenia. W konsekwencji czego zbędne było badanie celu przejęcia, które autorka skargi kasacyjnej określiła jako cel wywłaszczenia. Skarga kasacyjna nie mogła więc odnieść skutku. Co mając na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 1