III SA/Po 1382/13

Dnia 18 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Lorych-Olszanowska Sędziowie WSA Barbara Koś ( spr.) WSA Małgorzata Górecka Protokolant: st.sekr.sąd. Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 roku przy udziale sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 sierpnia 2013r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na pismo dotyczące odmowy zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. W dniu 8 maja 2013 r. M. G., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] M. G., reprezentowany przez radcę prawnego, wystąpił do Starosty o zwrot wydatków za dozór oraz wynagrodzenie za usunięcie pojazdów za okres od dnia wydania dyspozycji usunięcia pojazdów przez KMP w K. do dnia 29 lutego 2012 r. Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r., nr [...] Starosta poinformował Wnioskodawcę, że aktualnie brak podstaw prawnych do zapłacenia żądanej kwoty z uwagi na to, że nie zostały jeszcze przeprowadzone postępowania o orzeczenie przepadku pojazdów na rzecz powiatu. W dniu 14 czerwca 2013 r. M. G., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył zażalenie na powyższe pismo Starosty jako postanowienie w sprawie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie pojazdów. Postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty z dnia 6 czerwca 2013 r., nr [...], którym udzielono wyjaśnień co do wniosku M. G. z dnia 8 maja 2013 r. o zwrot wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie pojazdów. W uzasadnieniu SKO wskazało, że Starosta pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. udzielił wyjaśnień w związku z wnioskiem M. G. z dnia 8 maja 2013 r. o zwrot wydatków za dozór oraz wynagrodzenie za usunięcie pojazdów z drogi. Zażalenie Skarżącego na powyższe pismo Starosty SKO uznało za odwołanie. Jednocześnie wyjaśniło, że odwołanie jest środkiem zaskarżenia, które przysługuje wyłącznie od decyzji administracyjnej. Zatem odwołanie jest niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów. M. G., reprezentowany przez radcę prawnego, złożył skargę na powyższe postanowienie, a – ewentualnie – skargę na bezczynność Starosty, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a ewentualnie zobowiązanie Starosty do wydania postanowienia w przedmiocie przyznania Skarżącemu wynagrodzenia za holowanie i dozór nad usuniętymi pojazdami oraz orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) w związku z art. 102 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), poprzez jego niezastosowanie; 2. art. 124 K.p.a. przez uznanie, że pismo Starosty z dnia 6 czerwca 2013 r. nie spełniało elementów postanowienia, 3. art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy przez Starostę. W uzasadnieniu skargi podniósł, że we wniosku z dnia 8 maja 2013 r., wskazując na podstawę prawną (art. 102 § 2 i 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), jednoznacznie określił, że domaga się wydania przez organ administracyjny - Starostę postanowienia, w którym organ administracyjny orzeknie o żądaniu skarżącego co do wysokości koniecznych wydatków związanych usunięciem z drogi pojazdów i dozorem nad tymi pojazdami. Pismo Starosty z dnia 6 czerwca 2013 r., którym odmówił skarżącemu zwrotu wydatków za dozór oraz wynagrodzenia za usunięcie pojazdów, nie miało formy postanowienia, jednak w ocenie skarżącego zawierało wszelkie elementy postanowienia wskazane w art. 124 K.p.a., dlatego skarżący wniósł na powyższe pismo zażalenie na podstawie art. 102 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jednak zaskarżonym postanowieniem SKO stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty. Z tych względów organy nie dokonały ustaleń w zakresie oceny żądania strony co do wysokości koniecznych wydatków związanych usunięciem z drogi pojazdów (art. 102 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c cyt. rozporządzenia). Z ostrożności procesowej Skarżący wskazał, że w przypadku uznania przez Sąd, że zażalenie na pismo Starosty z dnia 6 czerwca 2012 r. było niedopuszczalne, wnosi skargę na bezczynność Starosty, gdyż organ ten dotychczas nie wydał postanowienia przyznającego zwrot wydatków za przechowywanie pojazdów, co oznacza, że od dnia złożenia wniosku z dnia 8 maja 2013 r. nie został on do chwili obecnej rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 K.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 K.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 K.p.a. Skarżący wyczerpał drogę odwoławczą wskazaną w art. 37 K.p.a., składając zażalenie do SKO oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez SKO. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. pełnomocnik Skarżącego, wnosząc i wywodząc jak w skardze, oświadczył jednocześnie, że cofa wniosek ewentualny skargi w postaci skargi na bezczynność Starosty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia w granicach określonych w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), stwierdził konieczność wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem uwzględnić, choć z innych względów aniżeli w niej podniesione. W okolicznościach niniejszej sprawy Skarżący w dniu 8 maja 2013 r. złożył wniosek o zwrot wydatków za dozór oraz wynagrodzenie za usunięcie pojazdów. W odpowiedzi Starosta – pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. poinformował Wnioskodawcę, że aktualnie brak podstaw prawnych do zapłacenia żądanej kwoty z uwagi na to, że nie zostały jeszcze przeprowadzone postępowania o orzeczenie przepadku pojazdów na rzecz powiatu. Skarżący złożył zażalenie na powyższe pismo Starosty jako postanowienie w sprawie zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia za usunięcie pojazdów. Natomiast SKO zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2013 r. stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Starosty, uznając złożone zażalenie za odwołanie i wskazując że jest ono niedopuszczalne w odniesieniu do innych niż decyzja administracyjna form działania organów. Z powyższego wynika, że SKO uznało, iż zaskarżone pismo Starosty nie stanowiło rozstrzygnięcia w postaci postanowienia (decyzji) w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór usuniętych pojazdów ani innej formy rozstrzygnięcia, od którego przysługiwałby środek zaskarżenia, lecz jedynie pismo wyjaśniające, od którego nie przysługuje odwołanie (inny środek zaskarżenia). Należy jednak zwrócić uwagę, że SKO w ogóle nie wyjaśniło nie tylko tego, dlaczego uznało złożone zażalenie jako odwołanie, ale też – co najistotniejsze – dlaczego zaskarżonego pisma Starosty nie uznało za decyzję czy inną formę rozstrzygnięcia w sprawie złożonego przez Skarżącego wniosku. SKO nie dokonało właściwie żadnej analizy w zakresie kwalifikacji prawnej zaskarżonego pisma, w tym w szczególności nie odniosło się do przedstawionego przez Skarżącego stanowiska, że pismo to stanowi postanowienie w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór usuniętych pojazdów. Ma to tym większe znaczenie, że zaskarżone pismo Starosty zostało wydane na skutek wniosku Skarżącego o zwrot wydatków i wynagrodzenie za dozór usuniętych pojazdów, a co do zasady – zgodnie z art. 61 § 1 i § 3 K.p.a. – złożenie wniosku przez stronę powoduje wszczęcie postępowania, a co za tym idzie pociąga za sobą konieczność załatwienia sprawy odpowiednim rozstrzygnięciem. Z kolei ewentualne stwierdzenie przeszkód o charakterze podmiotowym czy przedmiotowym w prowadzeniu postępowania zainicjowanego złożonym wnioskiem winno także znaleźć odpowiedni wyraz w stosownym rozstrzygnięciu organu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a K.p.a.). Oceniając złożone przez Skarżącego zażalenie, SKO winno więc rozważyć, czy zaskarżone pismo stanowi rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej wnioskiem Skarżącego i ewentualnie czy złożone zażalenie może być potraktowane jako środek zaskarżenia na to rozstrzygnięcie. Takiej analizy co do kwalifikacji prawnej zaskarżonego pisma Starosty oraz złożonego środka zaskarżenia w postaci zażalenia zabrakło w zaskarżonym postanowieniu SKO, co stanowi naruszenie art. 120, art. 121 § 1, art. 187 § 1 i art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej mogące mieć istotny wpływ w na wynik sprawy i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zasady przekonywania wyrażonej w art. 124 Ordynacji podatkowej, a także powoduje, że nie jest możliwa pełna kontrola sądowoadministracyjna zaskarżonego rozstrzygnięcia z uwagi na brak wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu. Należy przy tym podkreślić, że ocena prawidłowości wydania decyzji (innego aktu administracyjnego), a zwłaszcza podejmowana przez sądy administracyjne ocena legalności decyzji, wymaga bardzo często odpowiedzi na pytanie, dlaczego organ tak właśnie zdecydował. Sąd oczywiście powinien ocenić i prawo, i fakty i na tej podstawie "zewnętrznie" zbadać, czy prawidłowo zostały one zebrane i czy prawidłowo dokonano aktu subsumpcji. Obok tego jednak powinien on zbadać rozumowanie organu i odpowiedzieć sobie na pytanie, co doprowadziło do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia administracyjnego. Wtedy dopiero obraz będzie pełen: w ocenie sądu decyzja jest zgodna z prawem lub niezgodna z prawem nie tylko dlatego, że tenże sąd obiektywnie "przymierzył" do siebie sferę faktu i sferę prawa i porównał rezultat swojego badania z treścią kontrolowanej decyzji, ale także dlatego, że motywy decyzji były prawidłowe lub nieprawidłowe. Motywy te można poznać właśnie na podstawie prawidłowo zredagowanego uzasadnienia. Uzasadnienie decyzji ma stanowić uzewnętrznienie tychże motywów, pokazanie rozumowania organu, a nie tylko wykaz zebranych faktów i norm. Uzasadnienie ma stanowić właśnie odpowiedź na pytanie: "dlaczego?", a nie tylko stwierdzenie: "że". Ono ma nie tylko przekonać adresata decyzji o słuszności rozstrzygnięcia, ale właśnie umożliwić tę pogłębioną kontrolę i ocenę rozumowania (zob. J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010, nr 5-6, s. 513). Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu, Sąd dokonuje zatem również kontroli motywów podanych przez organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu administracji i nie może zastępować organu w tym zakresie w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie zawiera stosownej analizy sprawy i motywów rozstrzygnięcia , lecz sprowadza się jedynie do lakonicznych stwierdzeń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO dokona więc ponownej oceny w zakresie kwalifikacji pisma Starosty oraz złożonego to pismo środka zaskarżenia, mając na uwadze wskazania i ocenę prawną Sądu wynikające z powyższych rozważań. Wyczerpująca analiza sprawy ze szczególnym odniesieniem się do stanowiska Skarżącego w tym zakresie winna przy tym znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Dopiero wówczas możliwe będzie poznanie motywów rozstrzygnięcia przez jego adresata, jak również jego pełna (ewentualna) kontrola sądowoadministracyjna. Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).