II SA/Kr 1517/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. K. i U. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 13 września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala. Starosta B. decyzją z dnia 27 września 2012 r. znak: [.....] , wydaną na podstawie art. 104 kpa w związku z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił zwrotu na rzecz E.K. i U.K. części dawnej parceli gruntowej nr [.....] wchodzącej w części południowo – zachodniej w skład nowej działki ewidencyjnej oznaczonej nr [.....] obręb [.....] położonej w B. i zabudowanej placem apelowym. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona (nabyta) na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [.....] 1971 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę szkoły podstawowej w B. Z uwagi na to, że cel wywłaszczenia był ujęty w sposób ogólny, Starosta przeprowadził postępowanie wyjaśniające mające na celu jego skonkretyzowanie. W konsekwencji pozyskał do materiału dowodowego projekt zagospodarowania terenu sporządzony przez [.....] Przedsiębiorstwo [.....] zatwierdzony przez PPRN Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w B. decyzją z dnia 29 kwietnia 1970 r. Na podstawie tego projektu organ I instancji ustalił, że obszar nieruchomości objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był pod teren rekreacyjny planowanej szkoły podstawowej w B. , zaś w części południowej i zachodniej zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości miały znajdować się drzewa i krzewy. Organ I instancji przesłuchał świadków i na podstawie ich zeznań ustalił, że w lutym 1978 roku plac został ostatecznie zbudowany, tj. wyłożony płytami chodnikowymi. Odbywały się na nim apele, zakończenia roku szkolnego, gry, zabawy oraz lekcje przyrody. Dlatego też Starosta uznał, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc nie było możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Od decyzji organu I instancji odwołanie wniosła E.K. zarzucając naruszenie art. 136 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W odwołaniu podniesiono, że organ nie udowodnił w wystarczający sposób (odwołująca się uzasadniła to częściową sprzecznością zeznań) chociaż jednej przesłanki z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli że realizacja celu wywłaszczenia została zrealizowana w przeciągu 10 lat od kiedy decyzja wywłaszczeniowa stała się ostateczna (w tym wypadku – od daty sporządzenia aktu notarialnego umowy sprzedaży), albo że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta w ciągu 7 lat od daty sporządzenia tego aktu notarialnego. Wskazano ponadto, że na placu szkolnym przeznaczonym na cele rekreacyjne organizowano apele, które w żadnym wypadku nie są desygnatami słowa rekreacja. Odwołująca się podkreśliła, że przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości należy interpretować w sposób zawężający i wszelkie wątpliwości w materiale dowodowym należy interpretować na jej korzyść. Wojewoda [.....] decyzją z dnia 13 września 2013 r. znak: [.....], wydaną na postawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił decyzję Starosty B. z 27 września 2012 r. i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E.K. oraz U.K. części działki nr [.....] , obr. [.....] położonej w B. , powiat bocheński, województwo małopolskie odpowiadającej części dawnej parceli gruntowej numer [.....]. W ocenie Wojewody zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a organ odwoławczy nie znalazł uchybień w postępowaniu dowodowym organu I instancji. Zdaniem Wojewody Starosta B. prawidłowo skonkretyzował cel wywłaszczeniowy. Następnie Wojewoda [.....] przedstawił analizę przepisów regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości i podkreślił, powołując się przy tym na orzecznictwo NSA, że do stwierdzenia zbędności nieruchomość na cel wywłaszczenia wystarczy wykazanie chociaż jednej przesłanki z art. 137 ugn. Wojewoda uznał, że realizacja celu została dokonana w lutym 1978 r., kiedy to przedmiotowy plac już istniał, czyli w przeciągu 7 lat od dnia sporządzenia aktu notarialnego stanowiącego podstawę wywłaszczenia. W konsekwencji Wojewoda uznał, że nie miała miejsce zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Wojewoda, odnosząc się do zarzutów odwołania, stwierdził, że nie ma znaczenia obecne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, bowiem o zbędności decydują tylko i wyłącznie przesłanki z art. 137 ugn (wyrok NSA z 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1138/08). Organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji, a następnie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej działki z tego względu, że w trakcie postępowania odwoławczego zmieniły się dane ewidencyjne przedmiotowej działki. Skargę na decyzję Wojewody [.....] wniosły E.K. i U.K. , które zarzuciły naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na brak zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżących, pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczeniu, ani też w okresie 10 lat od dnia wywłaszczenia cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponad skarżące zarzuciły naruszenie art. 136 ust. 3 ugn poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ugn. Zdaniem skarżących prowadziło to do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto w skardze podniesiono naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 1 kpa poprzez rozpatrzenie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego. Skarżące domagały się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga podlega oddaleniu. Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu prawidłowo został rozpoznany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Prawo własności działki nr [.....] , obr. [.....] położonej w B. , odpowiadającej części dawnej parceli gruntowej numer [.....] , zostało przeniesione na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z dnia [.....] 1971 r. zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 tej właśnie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei przepis art. 137 ust. 1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Skoro pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w realiach niniejszej sprawy w zawartej umowie sprzedaży), to w pierwszej kolejności należy ocenić ustalenia dokonane przez organy odnośnie celu wywłaszczenia. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę szkoły podstawowej w B. Zasadnie organy przyjęły, że cel ten został określony w umowie w sposób ogólny. Dlatego dokonano jego sprecyzowania i na podstawie projektu zagospodarowania terenu sporządzonego przez [.....] Przedsiębiorstwo [.....] i zatwierdzonego przez PPRN Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury w B. decyzją z dnia 29 kwietnia 1970 r. ustalono, że obszar nieruchomości objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był pod teren rekreacyjny planowanej szkoły podstawowej. Ustalenia organów w zakresie celu wywłaszczenia Sąd uznał za prawidłowe. Ponadto w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, że Szkoła Podstawowa w B. przy ul. [.....] została oddana do użytku w [.....] 1978 r. Potwierdzają to wpisy w kronice szkolnej (karty 87-90 akt adm.), a także zeznania świadków wskazujące na to, że w lutym 1978 roku były zawierane pierwsze umowy o pracę z nowymi pracownikami szkoły. W ocenie Sądu zeznania większości świadków potwierdzają, że od samego początku istnienia szkoły zawnioskowany do zwrotu teren wykorzystywany był jako plac apelowy, miejsce organizacji wydarzeń sportowych, plac zabaw dla dzieci ze świetlicy, miejsce spędzania czasu przez młodzież w trakcie przerw międzylekcyjnych, miejsce gier, zabaw, lekcji wychowania fizycznego, lekcji przyrody czy zbiórek harcerskich. Dlatego zasadnie organy obu instancji przyjęły, że realizowane na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości rodzaje aktywności mieszczą się w pojęciu rekreacji, czyli w sprecyzowanym celu wywłaszczenia. Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy dokładnie przeanalizował zeznania wszystkich świadków, dokonał ich porównania oraz oceny ich wiarygodności, a następnie uzasadnił wnioski wyciągnięte z tych zeznań. Dlatego niezasadnie zarzucono w skardze, że Wojewoda w sposób dowolny ocenił zgromadzony materiał dowodowy. Zdaniem Sądu ocena materiału dowodowego dokonana została w ramach swobodnej oceny dowodów, a końcowe wnioski nie stoją w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania oraz wskazaniami doświadczenia życiowego. Jeśli bowiem z zeznań nauczycieli pracujących w szkole w początkowych latach jej działalności (vide zeznania........) wynika, że już w chwili oddania do użytku budynku szkoły podstawowej w 1978 r. zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wykorzystywana była przez uczniów szkoły a także ich nauczycieli na różne formy aktywności (organizowano tam wydarzenia sportowe, zabawy dla dzieci ze świetlicy, spędzano czas w trakcie przerw międzylekcyjnych, organizowano apele i uroczystości szkolne), to zasadnie przyjęły organy, iż cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany i nie upłynęły terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a tym samym zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie mogła zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Zaznaczyć trzeba też, że organy podjęły kroki w celu ustalenia, kiedy nastąpiło wyłożenie spornego terenu płytami chodnikowymi, ale okoliczność ta nie jest rozstrzygająca dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ dla urządzenia terenu rekreacyjnego służącego szkole podstawowej nie jest konieczne, by teren ten był wyłożony płytami chodnikowymi. Kluczowym jest ustalenie rzeczywistego sposobu wykorzystania tego terenu, co, zdaniem Sądu, zostało uczynione w kontrolowanym postępowaniu. Podsumowując więc, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została oparta na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, podczas którego sprecyzowano cel wywłaszczenia, a następnie na podstawie dokumentów i zeznań świadków zbadano, czy cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Niezasadnie zatem zarzucono organom naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa. W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynikają motywy podjętego przez Wojewodę [.....] rozstrzygnięcia, a więc nietrafny jest zarzut naruszenia art. 11 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Zdaniem Sądu zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że zawnioskowana przez skarżące do zwrotu nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. W rezultacie nie można zasadnie zarzucić zaskarżonej decyzji naruszenia art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 136 ust. 3 tej ustawy, a tym samym nie zostały naruszone przepisy Konstytucji RP gwarantujące ochronę własności. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ppsa.