II OSK 334/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 270/13 odrzucającego skargę A. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 24 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wa 270/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Organem wyższego stopnia w tych sprawach jest Minister Spraw Wewnętrznych. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność Wojewody było zatem uprzednie złożenie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie do Ministra Spraw Wewnętrznych. Sąd podkreślił, że jak wynika z akt sprawy zażalenie na bezczynność zostało wniesione bezpośrednio do organu wyższego stopnia w dniu 5 grudnia 2013 r. to jest już po wniesieniu skargi na bezczynność. Dlatego też nie można uznać, że skarżący spełnił wymóg wniesienia skargi wynikający z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. Przepis ten jednoznacznie stanowi bowiem, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, co oznacza, że najpierw muszą zostać wyczerpane środki zaskarżenia, a dopiero potem możliwe jest wniesienie skargi. Jest to kolejność działań ściśle określona i nie może być przez stronę postępowania modyfikowana. Wymogu wynikającego z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. nie spełnia więc zarówno wniesienie skargi do sądu administracyjnego równolegle z wniesieniem środka zaskarżenia jak i wniesienie środka zaskarżenia po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od tego powyższego postanowienia wniósł A. R., zarzucając naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nieuzasadnionym odrzuceniu skargi z powodu niewyczerpania środków zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skrżącego kasacyjnie powołał się na uchwałę NSA z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasadzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Z art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., wynika, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Zgodnie z art. 37 ust. 1 k.p.a. na niezałatwienie spraw w terminie określonym przepisami k.p.a., strona może wnieść zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności. Wniesienie skargi do sądu na bezczynność organu jest zatem możliwe wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 k.p.a., przy czym zażalenie na niezałatwienie sprawy do organu wyższego stopnia stanowi jedynie warunek formalny wniesienia skargi na bezczynność. Mając na uwadze powyższe rozważania należy podkreślić, iż złożenie przez skarżącego przedmiotowej skargi winno zostać poprzedzone wniesieniem przez niego zażalenia do organu wyższego stopnia, którym w przedmiotowej sprawie jest Minister Spraw Wewnętrznych. Strona skarżąca nie wykazała, aby przed dniem złożenia skargi do Sądu I instancji skarżący wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych zażalenie (w trybie art. 37 k.p.a.) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego. Mając powyższe względy na uwadze należy uznać, że zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej nie podważają stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji, iż skarżący powinien przed wniesieniem skargi na bezczynność wnieść zażalenie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. Jednocześnie odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ujawniły się rozbieżności dotyczące właściwego sposobu kwestionowania legalności czynności pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Rozbieżności te dotyczyły tego, czy strona celem obrony własnego interesu prawnego naruszonego pozostawieniem podania bez rozpoznania powinna podjąć obronę przed bezczynnością organu administracji publicznej, składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.), a następnie w razie nieuwzględnienia zażalenia, skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., czy też powinna wnieść skargę do sądu administracyjnego na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W dniu 3 września 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, sygn. akt I OPS 2/13, w której przesądził, że na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uchwale tej NSA wskazał, że pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Zdaniem NSA nie jest to jednak czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie spełnia kryteriów określonych w tym przepisie. Podkreślono, że nie można pozostawienia podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. uznać za akt lub czynność wymienioną w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ nie jest spełnione kryterium, że dotyczy to uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Czynność ta bowiem nie potwierdza, ani też nie zaprzecza, że dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z ustawy. Podejmując tą czynność, organ prowadzący postępowanie informuje stronę, że nie rozpozna jej sprawy na podstawie wniesionego podania, ponieważ ta w terminie nie uzupełniła braków tego podania. Poza tym, pozostawienie sprawy bez rozpoznania z tej przyczyny, co do zasady (tzn. o ile możliwość wystąpienia z żądaniem nie jest ograniczona terminem prawa materialnego) nie pozbawia strony uprawnienia do rozpoznania jej sprawy. Strona może bowiem powtórnie wystąpić z wnioskiem o wszczęcie postępowania, który nie będzie już zawierał braków, których usunięcia żądał organ w odniesieniu do pierwszego podania. W uchwale wskazano również, że pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy strona nie usunęła braków podania w terminie, mimo prawidłowego wezwania i pouczenia. Jeżeli więc organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie tej czynności materialno-technicznej, to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. Oznacza to, że do kontroli sądowej czynności Wojewody Mazowieckiego polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania skarżący może doprowadzić jedynie wnosząc skargę na bezczynność w rozpoznaniu wniosku, ale poprzedzając skargę, zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., stosownym zażaleniem skierowanym do Ministra Spraw Wewnętrznych, czego jak wyżej wskazano, skarżący nie dokonał przed wniesieniem skargi na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Brak jest również w przedmiotowej sprawie podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, że wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie WSA kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07).