I OSK 2193/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 718/13 w sprawie ze skargi J. Z. na decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Wyższego Instytutu Teologicznego w Częstochowie z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego dla osób niepełnosprawnych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Wyrokiem z 19 lutego 2013 r., IV SA/Gl 718/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. Z. decyzję Odwoławczej Komisji Stypendialnej Wyższego Instytutu Teologicznego w Częstochowie z [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie stypendium socjalnego dla osób niepełnosprawnych. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, nakaz działania w oparciu o treść przepisów prawa obowiązującego w dacie wydania decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę rozpatrzenia sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącego z 27 października 2012 r. o przyznanie stypendium specjalnego dla osoby niepełnosprawnej w roku akademickim 2012/2013, stanowiły przepisy ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (aktualnie tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "ustawa"). Stosownie do art. 173 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 180 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, student może ubiegać się o pomoc materialną ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, między innymi w formie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych, o ile dysponuje orzeczeniem właściwego organu. Tego rodzaju świadczenie jest jedną z wymienionych katalogowo w art. 173 ust. 1 ustawy form pomocy materialnej, udzielanej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa, do których zaliczają się ponadto: stypendium socjalne, stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych, stypendium ministra za osiągnięcia w nauce, stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe oraz zapomogi. W świetle art. 70 ust. 1 zd. 1 i ust. 4 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. wymieniona pomoc materialna ma za zadanie wspieranie systemu indywidualnej pomocy finansowej oraz stanowi środek służący spełnieniu zasady powszechnego i równego dostępu do wykształcenia. Na wniosek studenta przyznaje się świadczenia, na zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów, ze środków funduszu pomocy materialnej, o którym mowa w art. 103, stosownie do treści art. 174 ust. 1 w związku z art. 175 ust. 1 ustawy. Jednakże uczelnia, w tym również niepubliczna, otrzymuje z budżetu państwa dotację na powyższe zadania związane z bezzwrotną pomocą materialną dla studentów, w zakresie określonym w art. 173 ust. 1 ustawy, w tym również świadczenia w formie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych. Otrzymana dotacja jest dzielona przez rektora w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, co wynika z art. 174 ust. 2 w związku z art. 94 ust. 1 pkt 7 i ust. 4 ustawy. Istotny dla rozpoznawanej sprawy jest art. 186 ustawy, który stanowi, że szczegółowy regulamin ustalania wysokości przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8 ustawy, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepopieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta, ustala rektor w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego. Tym niemniej do dyspozycji pozostaje kwota otrzymanej z budżetu państwa dotacji na każdy rok akademicki. Opracowany na podstawie art. 186 ust. 1 ustawy Regulamin przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej studentom Wyższego Instytutu Teologicznego w Częstochowie z 1 października 2012 r., w roku akademickim 2012/2013, ma charakter wykonawczy i określa między innymi w Rozdziale II, że to Dyrektor (Rektor, na podstawie informacji o wielkości dotacji, w porozumieniu z Samorządem Studentów Wyższego Instytutu Teologicznego, dokonuje jej podziału i w drodze zarządzenia ustala na kolejny rok akademicki również wysokość stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych z uwzględnieniem stopnia niepełnosprawności oraz przy uwzględnieniu liczby osób uprawnionych (§ 1 i 2 Rozdziału II Regulaminu). Dodatkowo, Rozdział XI Regulaminu pod tytułem "Stypendia specjalne dla osób niepełnosprawnych" wskazuje, że taką pomoc może otrzymać student niezależnie od sytuacji materialnej oraz po potwierdzeniu niepełnosprawności orzeczeniem właściwego organu. Regulacja ta powiela treść art. 180 ustawy, iż wnioskowane przez skarżącego stypendium może otrzymać student w wysokości określonej w regulaminie. Sama konkretyzacja wysokości pomocy znajduje odzwierciedlenie w Zarządzeniu Dyrektora z 25 kwietnia 2013 r. w sprawie wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o przyznanie pomocy materialnej oraz wysokości poszczególnych form pomocy w roku akademickim 2012/2013, w którym stypendium specjalne dla osób z lekki stopniem niepełnosprawności wynosi 50 zł. na miesięcznie. Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że uczelnia dysponuje zmniejszającą się co rok kwotą dotacji i musi ją rozdysponować na stale rosnącą ilość chętnych, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych wynika, że prawidłowo ustalono wysokość wnioskowanego przez skarżącego stypendium, ponieważ legitymuje się on lekkim stopniem niepełnosprawności (k. 2 akt administracyjnych). Powyższy wyrok zastał zaskarżony w całości przez J. Z. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 175 ust. 1 w zw. z art. 173 ust. 1 pkt 2 oraz art. 186 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z treścią Rozdziału II § 1 ust. 4 Regulaminu Przyznawania i Wypłacania Świadczeń Pomocy Materialnej Studentom Wyższego Instytutu Teologicznego w Częstochowie z 1 października 2012 r. (dalej jako Regulamin) poprzez błędne zastosowanie, tj. przyjęcie, że decyzja w przedmiocie przyznania stypendium może zostać wydana z urzędu, podczas gdy z ww. przepisów wynika, że może ono być przyznane jedynie na wniosek oraz pominięcie sprzecznej z ustawą przesłanki ustalania wysokości świadczeń zawartej ww. przepisie Regulaminu tj. przesłanki "możliwości finansowych uczelni". 2) art. 186 ust. 1 ustawy w związku z treścią Rozdziału II § 1 i § 2 Regulaminu oraz Zarządzenia Dyrektora Wyższego Instytutu Teologicznego z 25 kwietnia 2013 r. w sprawie wysokości form pomocy w roku akademickim 2012/2013 poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że organy uczelni były uprawnione do ustalenia wysokości świadczenia z tytułu stypendium specjalnego dla osoby niepełnosprawnej z mocą retroaktywną tj. ustalenie wysokości świadczenia za marzec 2013 r. 25 kwietnia 2013 r. a następnie wydania na tej podstawie decyzji administracyjnej. Ponadto zarzucono Sądowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z § 1 ust. 1 oraz § 2 ust. 1 lit. b Rozdziału II Regulaminu poprzez nieprawidłowe zastosowanie, tj. nieprawidłowe skontrolowanie zaskarżonej decyzji OKS z [...] maja 2013 r. w granicach sprawy i pominięcie naruszenia przez OKS art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, tj. brak ustaleń w zakresie wysokości kwoty dotacji oraz liczby studentów uprawnionych do otrzymania stypendium specjalnego dla osoby niepełnosprawnej. 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, ponieważ w niniejszej sprawie doszło do naruszeń przepisów prawa wskazanych w podstawach kasacyjnych, które powinny skutkować uwzględnieniem skargi, a nie jej oddaleniem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z przytoczonymi podstawami kasacyjnymi wniesiono o 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, względnie zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały w żadnej części pokryte przez skarżącego. W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że wniosek skarżącego z 27 października 2012 r. w przedmiocie przyznania stypendium dotyczył przyznania stypendium na rok akademicki 2012/2013. Natomiast skarżący nie składał odrębnego wniosku o przyznanie stypendium na semestr od marca do lipca 2013 r. Zaskarżona decyzja zmniejszająca dotychczasową kwotę stypendium została wydana z urzędu na podstawie Rozdziału II § 1 ust. 4 stanowiącego, że "dopuszcza się korektę wysokości świadczeń, ze skutkiem od nowego semestru (tj. od marca), w zależności od wysokości dotacji otrzymanej na nowy rok kalendarzowy z Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz możliwości finansowych Uczelni". Z art. 175 ust. 1 ustawy wynika, że jedynym dopuszczalnym trybem wydania decyzji w przedmiocie stypendium specjalnego dla osoby niepełnosprawnej jest tryb wnioskowy. Skoro przedmiotowa decyzja została wydana na semestr, to powinna ona zostać poprzedzona stosowanym wnioskiem uprawnionego. Tryb "korekty wysokości świadczeń" uregulowany w II § 1 ust. 4 Regulaminu jest niezgodny z treścią art. 175 ust. 1, a tym samym przedmiotowe postanowienie regulaminu wykracza poza ustawowy zakres regulacji wynikający z art. 186 ust. 1 ustawy. Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 186 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że wysokość świadczenia z tytułu stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych może być ustalona wstecznie za okres, w którym nie obowiązywało jeszcze zarządzenie o wysokości świadczenia. Skarżący zwraca uwagę, że wysokość świadczenia ustalona decyzją OKS z [...] kwietnia 2013 r. została przyjęta na podstawie Zarządzenia Dyrektora z 25 kwietnia 2013 r., z którego to zarządzenia wynika, że wysokość świadczenia jest ustalana z mocą wsteczną tj. począwszy od marca 2013 r. (zarządzenie zostało wydane 25 kwietnia 2013 r.). Taki sposób kształtowania wysokości świadczenia narusza konstytucyjną zasadą zakazu retroakcji przepisów prawa. Ponadto, nie znajduje on umocowania w przepisach ustawy, a tym samym wykracza poza wykonawczy charakter Regulaminu wynikający z treści art. 186 ust. 1. Regulamin ma charakter wykonawczy i powinien respektować podstawowa zasady porządku prawnego, a naruszenie tych zasad nie mieści się w zakresie przyznanej uczelnią autonomii. Sąd pierwszej instancji był zobligowany w szczególności do skontrolowania czy zgodnie z art. 7 oraz art. 77 k.p.a., organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skarg oraz powołaną podstawą prawną. Kontrola zaskarżonej decyzji administracyjnej we wskazanym zakresie była nieprawidłowa. Sąd, odnosząc się do zasadności ustalonej kwoty stypendium odwołał się do treści § 1 i 2 Rozdziału II Regulaminu, wskazując, że "Dyrektor, który jest też Rektorem, na podstawie informacji o wielkości dotacji, w porozumieniu z Samorządem Studentów Wyższego Instytutu Teologicznego, dokonuje jej podziału i w drodze zarządzenia ustala i podaje na kolejny rok akademicki również wysokość stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych oraz przy uwzględnieniu liczby osób uprawnionych". Następnie wskazał, że "Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że uczelnia dysponuje zmniejszającą się co rok kwotą dotacji i musi ją rozdysponować na stale rosnącą ilość wnioskodawców, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji". Należy zwrócić uwagę, że z akt administracyjnych (oraz z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji) nie wynika, jaka konkretnie kwota dotacji przysługiwała na etapie wydawania decyzji o stypendium za okres od października 2012 r. do lutego 2013 r., a jaka kwota dotacji została przyznana na okres dotyczący zaskarżonej decyzji tj. za okres od marca 2013 r. do lipca 2013 r. Z akt sprawy nie wynika także, jaka liczba wnioskodawców ubiegała się o stypendium specjalne dla osób niepełnosprawnych w okresie poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, a jaka liczba ubiegała się w okresie wydania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jest jedynie mowa o wzroście liczby wniosków, nie podano jednak konkretnej liczby. Zgodnie z § 3 Regulaminu z posiedzenia komisji stypendialnej sporządza się protokół, określający m.in. wykaz studentów ubiegających się o stypendium. Dokumentu takiego nie ma jednak w aktach sprawy. Okoliczność wzrostu liczby wniosków nie została wykazana, a tym samym twierdzenie mające uzasadniać zmianę kwoty dotacji na tej podstawie pozostaje gołosłowne. Kontrola prawidłowości ustalenia kwoty stypendium mieści się w granicach wyznaczonych przez art. 134 p.p.s.a. i stanowi obowiązek sądu, zwłaszcza że z treści skargi wynika, że skarżący kwestionuje wysokość kwoty stypendium. Zaniechanie przedmiotowej kontroli stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy. Uzupełnienie braków postępowania dowodowego może bowiem doprowadzić do ustalenia, że kwota stypendium została orzeczona nieprawidłowo. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Na wstępie należy stwierdzić, że zarzut naruszenia art. 175 ust. 1 w zw. z art. 173 ust. 1 pkt 2 oraz art. 186 ust. 1 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w związku z treścią § 1 ust. 4 Regulaminu Przyznawania i Wypłacania Świadczeń Pomocy Materialnej Studentom Wyższego Instytutu Teologicznego w Częstochowie z 1 października 2012 r. poprzez błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja w przedmiocie przyznania stypendium może zostać wydana z urzędu, został cofnięty na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne. Zasadnym jest zarzut naruszenia art. 186 ust. 1 ustawy przez przyjęcie, że wysokość świadczenia z tytułu stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych może być ustalona wstecznie, tj. za okres, w którym nie obowiązywało jeszcze zarządzenie określające wysokość tego rodzaju świadczeń. Z akt administracyjnych sprawy wynika jednoznacznie, że wysokość świadczenia ustalona decyzją Przewodniczącego Komisji Stypendialnej Wyższego Instytutu Teologicznego w Częstochowie z [...] kwietnia 2013 r. została ustalona na podstawie Zarządzenia Dyrektora w sprawie wysokości dochodu uprawniającego studenta do ubiegania się o przyznanie pomocy materialnej oraz wysokości poszczególnych form pomocy w roku akademickim 2012/2013 począwszy od marca 2013 r. Decyzja ta określiła więc wysokość świadczenia stypendialnego z mocą wsteczną, ponieważ zarządzenie zostało wydane 25 kwietnia 2013 r. Działanie takie godzi w konstytucyjną zasadę zakazu retroakcji przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za usprawiedliwiony należało uznać również zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. i 77 k.p.a. w zakresie braku ustalenia kwoty dotacji, która została przyznana Uczelni na stypendia dla osób niepełnosprawnych na okres od marca 2013 r. do lipca 2013 r. Z akt sprawy nie wynika także, jaka liczba osób wystąpiła z wnioskiem o przyznanie stypendium specjalnego dla osób niepełnosprawnych w powyższym okresie. Uchybienie wskazanym przepisom postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia sądowi administracyjnemu przeprowadzenie kontroli w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.