II GSK 1488/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło –Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 29 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt V SA/Wa 2381/13 w sprawie ze skargi W. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. w L. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę W. w L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2013 r., w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych odmówił skarżącemu wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za lipiec 2012 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wskazał, że zgodnie z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.; dalej: ustawa o rehabilitacji) miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Zdaniem organu zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ma stwierdzenie, że wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych, w szczególności w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, są finansowane ze środków publicznych. Organ wskazał, że strona skarżąca, zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej u.f.p.), jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą one swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawiera jednoznaczny zapis, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, iż wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Z zapisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można, jak czyni to skarżący, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. Sąd wskazał, że art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wyraźnie określa, że środki finansowe Narodowego Funduszu Zdrowia są środkami publicznymi, co oznacza, że nie tracą one swego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostki sektora publicznego finansowana jest z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych. W ocenie Sądu poza wpływem na rozstrzygnięcie pozostaje fakt zmiany stanowiska organu dotyczącego interpretacji tego przepisu, między innymi w oparciu o wyjaśnienia zawarte w powoływanym przez strony piśmie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2011 r. poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, iż organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania od tej chwili właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji. Sąd stwierdził, że rzeczywiście przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji został znowelizowany przez ustawodawcę poprzez dodanie ustępu 8 do art. 26b. Ustawa z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 986) w art. 1 pkt 10 wprowadziła od dnia 1 października 2012 r. możliwość dofinansowania ze środków Funduszu wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w sektorze finansów publicznych, których wynagrodzenia finansowane są ze środków publicznych pochodzących ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych. Jednakże organ prawidłowo zastosował przepis obowiązujący w okresie, którego dotyczy wniosek skarżącego o dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, albowiem nowelizacja ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zaczęła obowiązywać od dnia 1 października 2012 r. i ma zastosowanie począwszy od wniosków składanych za październik 2012 r. Co do zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Sąd wyjaśnił, iż organowi orzekającemu na podstawie obowiązującej ustawy i stosującemu, po korekcie błędu, tę samą wykładnię przepisu do wszystkich podmiotów ubiegających się o dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, nie można postawić zasadnie zarzutu naruszenia tego przepisu. Wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości oznacza, że podmioty o tym samym statusie prawnym, mogą w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej, oczekiwać takiego samego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Nie stanowi naruszenia tej zasady odmienne uregulowanie podobnych kwestii w przepisach regulujących uprawnienia różnych podmiotów. Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ przepisów postępowania, które zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. powinno prowadzić do uwzględnienia skargi, w tym wskazanego przez skarżącego naruszenia przepisów art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. wynikających z nieuwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, albowiem z uwagi na wykazane powyżej stanowisko Sądu odnośnie interpretacji przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji dowody te nie miały wpływu na rozstrzygnięcie obydwu organów. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.). II Skargę kasacyjną wniósł W. w L. zarzucając wyrokowi naruszenie: - przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 26 b ust.7 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym na dzień 22 czerwca 2011 tj. wydania decyzji przez organ l-szej instancji odmawiającej wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na zastosowaniu wykładni językowej, podczas gdy winna być zastosowana wykładnia celowościowa i funkcjonalna oraz historyczna; - art. 32 ust.1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zastosowanie kryterium, które dyskryminuje Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej jako pracodawcy w dostępie do dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, a tym samym naruszenie zasady równości podmiotów wobec prawa; oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.); - przepisów prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 5 u.f.p.; - przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 8, art. 9 k.p.a.; - przepisów postępowania administracyjnego a zwłaszcza art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności polegającej na nieuwzględnieniu przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym nowego stanu prawnego wynikającego ze znowelizowanej ustawy o rehabilitacji. - Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz poprzedzających go decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. III W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. IV Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Podstawowa i zarazem sporna w tej sprawie kwestia rozumienia pojęcia "środków publicznych" nie budzi, w świetle prawa, wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zasada zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), na którą powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, nie może służyć do petryfikacji naruszeń prawa. Przepis art. 26b ust. 7 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 września 2012 r., tj. w okresie, którego dotyczy wydana w tej sprawie decyzja (odmowa dofinansowania dotyczyła lipca 2012 r.), wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1 nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując żadnych od tego wyjątków. Należy przede wszystkim zauważyć, że ten przepis nie dotyczy wyłącznie samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, czy innych jednostek sektora finansów publicznych. Obejmuje również, a nawet przede wszystkim pracodawców – jednostki ze sfery niepublicznej, wśród których mogą być i takie, które w pewnym zakresie korzystają ze środków publicznych, np. w ramach programów wspierania przedsiębiorczości. Stąd w art. 26b ust. 7 jest mowa o wynagrodzeniu pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zoz-ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zoz-ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz-y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała takie zoz-y i ich przychody ustawa z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Zarzut, że wnoszący skargę kasacyjną otrzymuje środki z różnych źródeł, w tym również prywatnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zoz-u stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą. Przyjęcie więc stanowiska, że wyłączenie z zakresu dofinansowania na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, obowiązujące do 30 września 2012 r. na podstawie art. 26 b ust. 7 nie obejmuje samodzielnych publicznych zoz-ów jest w istocie wykładnią contra legem, prowadzącą do odrzucenia przez organ stosujący prawo obowiązującego przepisu prawa i próbą zastąpienia go inną normą, dającą podstawę do przyznania samodzielnemu, publicznemu zoz-owi takiego dofinansowania. Możnaby ewentualnie rozważać dopuszczalność takiego "poprawiania" ustawodawcy przez organy stosujące prawo, jedynie wówczas, gdyby przyjąć, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z luką techniczną w prawie, a więc że ustawodawca niejako nie dopatrzył albo "zapomniał" uregulować tę kwestię i ten błąd naprawił dopiero od 1 października 2012 r. dodając ust. 8 w art. 26b. Okoliczności towarzyszące wprowadzaniu zmian do ustawy o rehabilitacji wskazują jednak, że takie założenie byłoby nieuprawnione. Ze sprawozdania Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia projektów ustaw związanych z rządowym "Programem uporządkowania i ograniczenia wydatków publicznych" (druk sejmowy nr 2707-A), wynika, że zmiana ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, polegająca na wprowadzeniu do art. 26 b ust. 4 (obecnie ust. 7) była objęta tym programem. Nie była więc przypadkowa, miała służyć, unikaniu dublowania źródeł finansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych i tym samym ograniczeniu wydatków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela również zarzutu co do naruszenia przez Sąd I instancji zasady równego traktowania określonej w art. 32 Konstytucji RP, przez dyskryminację samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej w zakresie dostępu do dofinansowania wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że obowiązująca od 1 lipca 2011 r. ustawa z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nie zna już pojęcia "niepubliczny zakład opieki zdrowotnej". W stosunku do podmiotu prowadzącego działalność leczniczą polegającą na udzielaniu świadczeń zdrowotnych posługuje się pojęciem "podmiotu leczniczego" (art. 4 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 i 2). Ustawa wymienia kilka kategorii podmiotów leczniczych, różniących się od siebie istotnie pod względem charakteru prawnego i zasadami finansowania, m. in.: przedsiębiorców w rozumieniu ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, jednostki budżetowe. Zbędne wydaje się uzasadnianie, że to, co znacząco różni publiczne zoz-y od innych podmiotów leczniczych, w tym od dawnych zoz-ów niepublicznych i jest zarazem cechą istotną z punktu widzenia określenia zasad korzystania z dofinansowania ze środków publicznych, dotyczy ich ustroju finansowego (samodzielności finansowej). Była już o tym mowa, że samodzielne publiczne zoz-y należą do sektora finansów publicznych i w konsekwencji wszystkie ich przychody są środkami publicznymi. Dlatego źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów podlegają ustawowej reglamentacji (art. 55 ust. 1 ustawy z 15 kwietnia 2011 r.) w odróżnieniu od źródeł finansowania innych podmiotów leczniczych. Można dodać, że ustawa z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89) również wyraźnie różnicowała sytuację finansową samodzielnych publicznych zoz-ów i zoz-ów niepublicznych, określając jedynie źródła finansowania samodzielnych publicznych zoz-ów (art. 54 ust. 1 i 55 ust. 1). Ustawa z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych zobowiązuje NFZ do zapewnienia równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i do prowadzenia postępowania w tych sprawach w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1). Niemniej jednak umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2). Finansowanie podmiotów leczniczych ze środków NFZ w zakresie udzielania przez nie świadczeń leczniczych rządzi się innymi prawami i ma odmienne cele od dofinansowania pracodawców przeznaczonego na wynagrodzenia zatrudnianych przez nich osób niepełnosprawnych. Kryterium korzystania z finansowania przez NFZ nie może być zatem uznane za miarodajne (nie jest cechą istotną) dla oceny zasad dofinansowania podmiotów leczniczych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w żaden sposób nie może implikować jednakowego dostępu wszystkich podmiotów leczniczych do środków tego Funduszu (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 496/14; publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z powodów wyżej przedstawionych Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska w kwestii interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej wyrażonego m. in. w wyrokach, na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, z 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 330/13, II GSK 63/13, II GSK 1928/12. Skoro nie może być wątpliwości, że zaskarżony wyrok został wydany zgodnie z mającą w sprawie zastosowanie regulacją prawa materialnego, zbędne jest odnoszenie się do zarzutów naruszenia prawa procesowego. Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 490), orzekł jak w sentencji.