I GSK 858/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej I. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 752/13 w sprawie ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powstania długu celnego oraz wskazania dłużników zobowiązanych do zapłaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od I. S. na rzecz Dyrektora Izby Celnej [...] 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r. (sygn. akt III SA/Wr 752/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zw. dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę I. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. (nr [...]), którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego [...] z dnia [...] maja 2013 r. (nr [...]) stwierdzającą powstanie w dniu [...] lipca 2012 r. długu celnego w związku z usunięciem spod dozoru celnego towarów przewożonych w procedurze tranzytu, określającą kwotę należności wynikającą z powstałego długu celnego oraz uznającą za dłużników F. z siedzibą w Holandii oraz I. S. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów celnych orzekających w sprawie. Organy te ustaliły, że w dniu [...] lipca 2012 r. objęto procedurą wywozu oraz wspólnotowego tranzytu zewnętrznego (z zastosowaniem procedury uproszczonej, według dokumentu zarejestrowanego pod numerem T1 [...]) komputery przenośne zapakowane w 10 kartonów. Towar został nadany w Holandii i miał zostać przewieziony do P. Spółki z o.o. [...], przy czym jako urząd celny przeznaczenia (do którego do 4 sierpnia 2012 r. przedmiotowy towar winien być dostarczony) wskazano Oddział Celny [...]. Końcowym odbiorcą towaru miała być B. w Moskwie. Głównym zobowiązanym była firma F., zaś przewozu dokonywali kierowcy (M. Z. i P. J.) zatrudnieni w przedsiębiorstwie I. S. Towar został załadowany na pojazd, na który nałożono plombę magazynową, zaś kierowcy przekazano dokumenty dotyczące przewożonych przesyłek (w tym zgłoszenia celne, listy załadunkowe, międzynarodowe samochodowe listy przewozowe oraz dokument zawierający pouczenie, że przewożone towary i związane z nimi dokumenty należy dostarczyć do urzędu celnego celem dokonania odprawy celnej). W dniu [...] lipca 2012 r. podczas rozładunku w P. Sp. z o.o. w obecności pracownika magazynu stwierdzono uszkodzenie plomby znajdującej się na samochodzie oraz braki w przewożonym ładunku, w tym brak całości towaru objętego wspomnianą notą tranzytową. Upoważniony odbiorca (z zastosowaniem komunikatów w systemie NCTS) poinformował urząd celny o całkowitym braku towaru objętego notą tranzytową, zaś ujawnioną kradzież zgłoszono na Policję. Z uwagi na to, że w wyznaczonym terminie przedmiotowy towar nie został przedstawiony w urzędzie celnym przeznaczenia, Naczelnik Urzędu Celnego [...] wszczął postępowanie w sprawie dotyczącej określenia kwoty długu celnego. W toku tegoż postępowania I. S. złożył wyjaśnienia, z których wynika, że kierowcy nie brali bezpośrednio udziału w załadunku pojazdów, zaś podczas podróży mieli trzy postoje (dziesięcio-, sześciu- i dwuminutowy) i nic podejrzanego nie widzieli, zaś kradzież towaru ujawniono dopiero [...]. Przesłuchano również kierowcę pojazdu (M. Z.), który zeznał, że był przy załadunku towarów, a naruszenie plomby zauważył po podjechaniu pod rampę w siedzibie P. Sp. z o.o. Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Naczelnik Urzędu Celnego: 1) stwierdził, że w dniu [...] lipca 2012 r. powstał dług celny w związku z usunięciem spod dozoru celnego towaru w postaci komputerów przenośnych, przewożonego w procedurze tranzytu na podstawie wskazanego wyżej dokumentu T1 z [...] lipca 2012 r., 2) określił kwotę należności wynikającą z długu celnego (0 zł), a także 3) uznał za dłużników solidarnych: F. (jako głównego zobowiązanego) oraz I. S. (jako przewoźnika). Po rozpatrzeniu odwołania I. S., Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie na skutek kradzieży uniemożliwiono organom celnym kontrolę towarów objętych dozorem celnym, a zatem nastąpiło usunięcie towaru spod dozoru celnego, które musiało skutkować określeniem należności przywozowych - stosownie do treści art. 203 ust. 1 rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 z dnia 12 października 1992 r. ustanawiającego Wspólnotowy Kodeks Celny (Dz. Urz. WE L 302 z 19 października 1992 r., s. 1 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne , rozdz. 2, t. 4, s. 307; dalej zwanego WKC). Powołując się na treści art. 203 ust. 3 tiret 4 WKC, Dyrektor Izby Celnej stwierdził, że za dłużników należało uznać głównego zobowiązanego oraz przewoźnika. Solidarna odpowiedzialność przewoźnika wynikała z tego, że jego pracownik (kierowca pojazdu), który uczestniczył w załadunku towaru i nie wykonał obowiązku określonego w art. 96 ust. 2 WKC, bowiem nie przedstawił towaru w wyznaczonym czasie w urzędzie celnym przeznaczenia. Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że odpowiedzialność przewoźnika ma charakter obiektywny, skutkujący przyjęciem przez niego ryzyka dopełnienia obowiązków związanych z prawidłowym zamknięciem procedury. W związku z tym usunięcie spod dozoru celnego przez osoby trzecie towarów objętych należnościami celnymi nie powoduje wygaśnięcia obowiązku z nimi związanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Celnej nie naruszył przepisów prawa. Powołując się na treść art. 91 ust. 1 oraz art. 92 ust. 1 i 2 WKC, Sąd stwierdził, że procedura tranzytu zewnętrznego pozwala na przemieszczenie z jednego do drugiego miejsca na obszarze celny Wspólnoty m.in. towarów niewspólnotowych, niepodlegających w tym czasie należnościom celnym przywozowym i innym opłatom ani środkom polityki handlowej, przy czym procedura ta zostaje zakończona (a obowiązki zobowiązanego spełnione), gdy objęte nią towary i właściwe dokumenty zostaną przedstawione w urzędzie celnym przeznaczenia i gdy organy celne są w stanie stwierdzić (na podstawie danych dostępnych w urzędzie celnym wyjścia i danych dostępnych w urzędzie przeznaczenia), że procedura została w sposób prawidłowy zakończona. Sąd dodał również, że osobą uprawnioną do korzystania z procedury wspólnotowego tranzytu zewnętrznego jest główny zobowiązany, który - stosowne do treści art. 96 ust. 1 WKC - jest odpowiedzialny m.in. za przedstawienie w wyznaczonym terminie w urzędzie celnym przeznaczenia towarów w nienaruszonym stanie i z zachowaniem środków zastosowanych przez organy celne w celu zapewnienia tożsamości towarów. Z kolei z art. 96 ust. 2 WKC wynika, że analogiczna odpowiedzialność spoczywa na osobie przewożącej towary lub ich odbiorcy, który przejmuje towary, jeśli wiedzą, że towary te są objęte procedurą tranzytu wspólnotowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że towar nie został przedstawiony w urzędzie celnym przeznaczenia w nienaruszonym stanie i z zachowaniem środków zastosowanych przez organy celne w celu zapewnienia tożsamości towarów, co jest równoznaczne z usunięciem towaru spod dozoru celnego. Powołując się na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, Sąd pierwszej instancji wskazał, że usunięcie towaru spod dozoru celnego ma miejsce wówczas, gdy właściwe organy celne mają utrudniony (choćby tylko czasowo) dostęp do towaru objętego dozorem celnym i nie mogą przeprowadzać kontroli przewidzianych we wspólnotowym prawie celnym. Nieistotne jest przy tym, czy usunięcie takie było działaniem umyślnym, dlatego również kradzież jest kwalifikowana jako usunięcie towaru spod dozoru celnego. Sąd stwierdził, że stosownie do treści art. 203 ust. 1 WKC usunięcie towaru podlegającego należnościom przywozowym spod dozoru celnego skutkuje powstaniem długu celnego. Z uwagi na treść art. 203 ust. 3 WKC dłużnikiem celnym jest w takim przypadku m.in. osoba zobowiązana do wykonania obowiązków wynikających ze stosowania procedury celnej, którą towar został objęty, a więc w szczególności przewoźnik, który wiedział, że przewożone towary są objęte procedurą tranzytu (art. 96 ust. 2 WKC). Sąd pierwszej instancji uznał, że na gruncie art. 203 ust. 3 WKC odpowiedzialność osób zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających ze stosowania procedury celnej, którą towar został objęty - w wypadku usunięcia towaru spod dozoru celnego - oparta jest na zasadzie ryzyka i nie wymaga ustalenia winy po stronie tych podmiotów. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie organy celne prawidłowo wskazały jako dłużników: głównego zobowiązanego (F.) oraz przewoźnika (tj. skarżącego), bowiem oba te podmioty nie wywiązały się z obowiązków nałożonych na nie przepisami prawa. Sąd wskazał, że przewoźnik posiadał wiedzę o dokonywaniu przewozu towaru objętego procedurą tranzytu oraz że jest osobą, która nie wykonała obowiązków wynikających ze stosowania tej procedury. Równocześnie Sąd uznał, że niezasadne jest stanowisko skarżącego, iż skoro nie miał on wpływu na kradzież towaru połączoną z włamaniem do pojazdu, to nie posiada przymiotu dłużnika celnego. Zdaniem Sądu, okoliczność, że zdarzenie nastąpiło wręcz na przekór intencjom, woli, interesom etc. potencjalnego dłużnika nie ma znaczenia z punktu widzenia art. 203 WKC i dlatego także kradzież jest kwalifikowana jako usunięcie towaru spod dozoru celnego i nie stanowi przypadku działania siły wyższej oraz nie powoduje wygaśnięcia długu celnego. Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożył I. S. Zaskarżył to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz decyzji wydanej w I i II instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Naczelnikowi Urzędu Celnego. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 203 ust. 3 tiret czwarte WKC w zw. z art. 96 ust. 2 WKC, polegające na uznaniu, że skarżący posiada przymiot dłużnika celnego w rozumieniu tych przepisów, albowiem wiedział on - jako osoba przewożąca towary - że były one objęte procedurą tranzytu wspólnotowego, skutkiem czego był zobowiązany do terminowego przedstawienia ich w nienaruszonym stanie we właściwym urzędzie celnym z zachowaniem środków zastosowanych przez organy celne w celu zapewnienia tożsamości towarów, podczas gdy zakres art. 96 ust. 2 WKC nie obejmuje sytuacji, gdy w trakcie wykonywania tranzytu wspólnotowego towar zostanie przez osoby trzecie usunięty w drodze przestępstwa bez udziału tego przewoźnika, tj. poprzez zachowanie, na które adresat normy nie ma żadnego wpływu. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że wstępnym warunkiem normowania jakichkolwiek zachowań jest założenie, że adresat ma możliwość zrealizowania stanu rzeczy założonego w normie. Zobowiązanie do przedstawienia towaru w nienaruszonym stanie w urzędzie celnym przeznaczenia z zachowaniem właściwych środków nie obejmuje sytuacji, kiedy usunięcie towaru spod dozoru celnego następuje w wyniku zachowania leżącego poza jakimikolwiek możliwościami przeciwdziałania ze strony przewoźnika. Skarżący nie miał możliwości zapobieżenia kradzieży i mimo że dochował wszystkich środków ostrożności, to nieprzedstawienie towaru leżało poza jego - fizycznymi - możliwościami. Dlatego nie jest on adresatem normy dekodowanej z art. 96 ust. 2 WKC, a zatem nie jest dłużnikiem w rozumieniu art. 203 ust. 3 tiret czwarte WKC. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Dyrektora Izby Celnej (radca prawny) wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Stwierdził w szczególności, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieusprawiedliwione, zaś WSA trafnie zidentyfikował obowiązek celny po stronie skarżącego, w którym odpowiedzialność oparta jest na zasadzie ryzyka. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, albowiem brak było jakichkolwiek podstaw do jej uwzględnienia. W pierwszym rzędzie należy przypomnieć, że w odróżnieniu od innych postępowań sądowych, postępowanie sądowoadministracyjne nie zajmuje się samą sprawą jako taką, ale zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli Wojewódzki Sąd Administracyjny może – w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/, b/ i c/ p.p.s.a.) – uchylić decyzję dotkniętą tego rodzaju naruszeniami prawa. Tak więc, zadaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest kontrola organów administracji pod względem zgodności ich działania z prawem, natomiast zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest kontrola wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia i zbadanie, czy Sąd ten wykonał kontrolę w sposób właściwy. Rozdział tych kompetencji wynika z dość szeroko określonego zakresu kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a.) oraz dość zawężonego zakresu kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 174 w zw. z art. 183 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje bowiem wydawane przez Wojewódzkie Sądy Administracyjne orzeczenia pod względem uchybień prawu materialnemu lub przepisom postępowania, ale jedynie w takim zakresie, w jakim wyznacza go wniesiona skarga kasacyjna, chyba że zachodzi nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że skarga kasacyjna jest dość rygorystycznym środkiem zaskarżenia w każdym postępowaniu sądowym. Zgodnie z nałożonymi wymogami formalnymi powinna ona określać podstawy kasacyjne, jednoznacznie wskazywać przepisy, których naruszenie zarzucono oraz powinna zawierać uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że skarżący stawiając określone zarzuty powinien nie tylko wskazać, jakim przepisom uchybił jego zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny, lecz wykazać i opisać na czym uchybienie polega. Natomiast w przypadku drugiej podstawy kasacyjnej (naruszenie przepisów postępowania) dodatkowo należy wykazać, że dane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesiona w sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na drugiej podstawie kasacyjnej, czyli na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, ze względu na wspomniany wyżej rygoryzm, Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać sprawy pod kątem naruszenia prawa materialnego. Tak więc już tylko ze względów formalnych, poprzez nieoparcie skargi kasacyjnej na pierwszej podstawie kasacyjnej, podlegała ona oddaleniu. Wszelkie bowiem wywody zawarte w tej skardze dotyczą materialno-prawnej podstawy powstania długu celnego (art. 96 i art. 203 WKC), a co pozostaje poza wyznaczonymi granicami skargi kasacyjnej. Dodać przy tym można, że zadziwiającym jest, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 2) zostało stwierdzone: "Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest dotknięty kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego", jednakże postawiony in petitum skargi zarzut nie nawiązuje do żadnej z postaci naruszenia prawa materialnego: czy to do błędnej wykładni, czy to do niewłaściwego zastosowania. Z tego względu nie można przyjąć, że wskazanie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako podstawy skargi kasacyjnej było zwykłą pomyłką, gdyż wskazany powinien być pkt 1 tego przepisu. Niezależnie od powyższego, trzeba też jeszcze raz przypomnieć, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadza się jedynie do badania zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji. Jeżeli więc w samej skardze kasacyjnej przyznane zostało, że: "Na potwierdzenie swego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał liczne orzeczenia ETS" (str. 2) oraz że: "Zarazem jednak, zgadzając się na tezy lansowane w orzecznictwie SN, przedstawiciele dogmatyki zdają się być zgodni z tym, że pomimo kolizji z podstawowymi intuicjami społecznymi, pogląd o dopuszczalności uznania za dłużnika w takiej sytuacji jest zgodny z przepisami w.k.c." (str. 3), to tym samym trudno byłoby uznać za naruszający prawo wyrok, który – co sama strona skarżąca przyznaje – jest zgodny z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, polskiego Sądu Najwyższego oraz poglądami doktryny. Być może przyjęte w WKC rozwiązanie jest (przynajmniej w ocenie strony skarżącej) nie dość sprawiedliwe, ale ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, ani Naczelny Sąd Administracyjny nie są w stanie tego zmienić – dura lex, sed lex. Sądy, a w szczególności sądy administracyjne, orzekają bowiem jedynie na podstawie przepisów prawa – co zostało już na wstępie niniejszych rozważań wskazane – nie zaś w oparciu o zasady słuszności. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.