II OSK 2285/14

Dnia 30 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 66/14 w sprawie ze skargi A. W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 66/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A. W. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], nakazał A. W. rozbiórkę obiektu gospodarczego, usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej w Z., gm. [...]. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...]. Upomnieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu wezwał A. W. do wykonania obowiązku rozbiórki obiektu gospodarczego. Wobec stwierdzenia, że nałożony obowiązek w dalszym ciągu nie został wykonany, PINB w dniu [...] maja 2013 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...], który został doręczony zobowiązanemu w dniu 25 maja 2013 r. Zobowiązany nie złożył zarzutów do wspomnianego tytułu wykonawczego. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], na podstawie art. 122 § 1 oraz art. 64a § 1pkt 1 w zw. z art. 119, art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1050 ze zm. – u.p.e.a.) nałożył na A. W. grzywnę w kwocie 1000 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] maja 2013 r., wystawionym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łowiczu. Zażalenie na powyższe postanowienie z dnia 10 października 2013 r. wniósł A. W. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego w Łodzi postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., art. 64a § 1 pkt 1, art. 119, art. 121 § 2 i § 4, art. 122 § 1 u.p.e.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że na skarżącym spoczywa obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na rozbiórce obiektu gospodarczego. Źródłem tego obowiązku jest uzyskanie przez decyzję PINB z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] przymiotu ostateczności. Przywołując w następnej kolejności brzmienie art. 119 § 1 i § 2, art. 121 § 2, § 4 i 5 u.p.e.a., organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 121 § 5 u.p.e.a. odnoszący się do budynków, lecz art. 121 § 2 u.p.e.a., gdyż obowiązek nałożony decyzją PINB z dnia [...] stycznia 2013 r. nie dotyczy nakazu przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, lecz nakazu rozbiórki obiektu budowlanego niebędącego budynkiem, w rozumieniu przepisów art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Dalej wskazując na regulację art. 7 § 1 i § 2 u.p.e.a. organ odwoławczy podkreślił, że z przepisu art. 119 § 2 u.p.e.a. wynika, iż grzywna w celu przymuszenia powinna być nakładana jako ostateczny środek egzekucyjny, to jest po wyczerpaniu możliwości stosowania innych środków egzekucyjnych. W przypadku egzekucji obowiązków wynikających z ustawy Prawo budowlane organ w zasadzie dysponuje tylko dwoma środkami egzekucyjnymi - grzywną w celu przymuszenia i wykonaniem zastępczym. Jednocześnie organ egzekucyjny zobligowany jest do nałożenia grzywny w celu przymuszenia w pierwszej kolejności, a dopiero następnie może zastosować wykonanie zastępcze, co wynika explicite z treści art. 122 § 2 pkt 2 in fine u.p.e.a. Zdaniem Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w tej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki formalne wymagane do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, w szczególności organ wymierzając skarżącemu grzywnę w kwocie 1.000 zł nie przekroczył granic wyznaczonych przez art. 121 § 2 i § 4 ww. ustawy oraz zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania wyrażonej w art. 7 § 2 oraz zasady niezbędności wyrażonej w art. 7 § 3, z których wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz środkiem egzekucyjnym, którego celem jest przede wszystkim doprowadzenie do wykonania obowiązku pośrednio, poprzez dolegliwość nałożonej na zobowiązanego grzywny, która ma skłonić go do wykonania określonego obowiązku. Zatem grzywna ma przymuszać do wykonania nakładanych przez organy administracji publicznej obowiązków. W przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, zgodnie z treścią art. 125 § 1 i 2 u.p.e.a., nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia ulegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Skargę na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. złożył do sądu administracyjnego A. W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 66/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. Organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Powszechnie akceptowany jest w orzecznictwie pogląd, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań Zdaniem Sądu okolicznością niekwestionowaną przez strony postępowania jest fakt, że ostateczną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB nałożył na skarżącego obowiązek rozbiórki obiektu gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w Z., gmina [...]. Zobowiązany do dnia rozprawy nie wykonał obowiązku, przyznając zresztą w skardze do sądu, że rozebrał tylko to, co postawił, zostawił natomiast "przenośną komóreczkę" o wymiarach 3x3m, w celu przechowywania opału. Wobec jego bezczynności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu zasadnie wszczął postępowanie egzekucyjne, czterokrotnie sprawdzał na terenie przedmiotowej nieruchomości, czy skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek rozbiórki, wystosował upomnienie, wystawił tytuł wykonawczy, zbadał także sytuację dochodową zobowiązanego i w rezultacie podjął kontrolowane obecnie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego nań obowiązku w wysokości 1000 złotych. Sąd podkreślił, że orzeczona zaskarżonym postanowieniem grzywna w celu przymuszenia została nałożona, aby wyegzekwować wymagalny obowiązek rozbiórki obiektu gospodarczego, czyli wykonanie czynności, o których mowa w art. 119 § 1 u.p.e.a. Egzekucja nie dotyczyła zatem rozbiórki budynku lecz wykonania innego obowiązku z zakresu prawa budowlanego, dlatego zastosowanie w sprawie miały przepisy art. 121 § 2 i 4 u.p.e.a. Z przywołanych na wstępie rozważań przepisów wynika, że grzywna w takim wypadku może być nałożona jednorazowo i co istotne nie może przekroczyć kwoty 10.000 zł. Określenie przez ustawodawcę wyłącznie górnej granicy wysokości grzywny w celu przymuszenia nie oznacza jednak całkowitej dowolności ze strony organów egzekucyjnych w miarkowaniu jej wysokości. Zdaniem Sądu grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stąd nie ma tutaj zastosowania wyrażona w prawie karnym zasada miarkowania, nakazująca dostosowanie wysokości nałożonej grzywny do możliwości finansowych zobowiązanego. Sytuacja majątkowa zobowiązanego i jego możliwości płatnicze mają znaczenie o tyle, o ile pozwalają ocenić skuteczność tego środka egzekucyjnego. Aby zatem środek ten nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę, organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). W ocenie Sądu bezspornym jest, że organ egzekucyjny zanim wymierzył kwestionowaną grzywnę w wysokości 1000 zł, przeanalizował sytuację dochodową skarżącego i jego możliwości płatnicze. W tym stanie rzeczy zarzut nadmiernej uciążliwości zastosowanego środka egzekucyjnego jest wadliwy zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę górną, dopuszczalną wysokość grzywny jaką mógł zastosować organ oraz fakt, że skarżący może uwolnić się od grzywny, jeśli tylko w całości rozbierze obiekt gospodarczy, objęty decyzją PINB w Łowiczu z dnia [...] stycznia 2013 r. W przekonaniu sądu przy ustalaniu wysokości grzywny organ egzekucyjny nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz zasad racjonalnego działania i niezbędności, zaś w podjętym rozstrzygnięciu prawidłowo wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się nakładając grzywnę w takiej, a nie innej wysokości. Skarżący winien zdawać sobie sprawę z tego, że jeśli rozbierze "komóreczkę", którą jak sam stwierdził zostawił w celu przechowywania opału, wówczas nie będzie zobligowany do uiszczenia grzywny. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 maja 2014 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. W. zaskarżając wyrok w części oddalającej skargę i zarzucając mu naruszenie art.107 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. przez nie uchylenie przez Sad I instancji postanowienia organu II instancji, mimo że w jego uzasadnieniu nie przedstawiono odniesienia do wszystkich zarzutów zgłoszonych w zażaleniu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestią wymagającą analizy w niniejszej sprawie jest prawidłowość zastosowanej w stosunku do skarżącego grzywny w celu przymuszenia jako środka egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania administracyjnego obowiązku (rozbiórki obiektu gospodarczego), który to obowiązek nie jest przez zobowiązanego dobrowolnie wykonany. Zgodnie z art. 7 § 2 u.p.e.a. organ administracyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku środków, środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powyższego wynika, że do stosowania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dochodzi tylko wtedy, gdy zobowiązany bez stosowania środków przymusu administracyjnego nie przystępuje dobrowolnie do wykonania nałożonego na niego obowiązku. W przedmiotowej sprawie skarżący zobowiązany był decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. do rozbiórki obiektu gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] w Z. Obowiązku tego nie wykonał pomimo wystosowania do niego upomnienia z dnia [...] kwietnia 2013 r. Dlatego też, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łowiczu zastosował środek egzekucyjny w postaci nałożenia grzywny na skarżącego w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2015 r. Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej, że organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia skarżącego od postanowienia organu stopnia powiatowego należy podkreślić, że w postępowaniu drugoinstancyjnym uwaga organu administracji nakierowana jest na ponowne merytoryczne rozpatrzenie danej sprawy administracyjnej, a nie samych zarzutów zażalenia. Pogląd ten wynika z wykładni przepisów art. 127 i art. 128 k.p.a., które to zakładają, że odwołanie (zażalenie) nie wymaga uzasadnienia, a ma być jedynie dowodem na niezadowolenie strony z decyzji (postanowienia) wydanej w pierwszej instancji. Tak rozumiana istota dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oznacza, że organ odwoławczy ma za zadanie skoncentrować się na danej sprawie administracyjnej, a niekoniecznie polemizować z uwagami strony. Sprawa administracyjna ma być zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980, s. 144 i n.; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 65 i 66, oraz wyrok NSA z 12 września 2014 r. sygn. akt II OSK 595/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie organu odwoławczego nie było obarczone nieprawidłowościami, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi i ewentualnym uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Zdaniem Sądu wbrew zarzutom skargi sprawa została dostatecznie wyjaśniona w postępowaniu administracyjnym do końcowego jej załatwienia, a uzasadnienie organu odwoławczego jest sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też, brak było podstaw uzasadniających uznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów za usprawiedliwione. Nie jest uzasadnione twierdzenie, że nałożona grzywna nie jest proporcjonalna do stanu majątkowego skarżącego, co podniósł w zażaleniu. Jeżeli nawet organ drugiej instancji nie odniósł się do tej sprawy wprost, to z akt sprawy wynika, że przed wymierzeniem grzywny przez organ pierwszej instancji, zasięgnięto informacji w Urzędzie Skarbowym w L. na temat osiągniętych dochodów w 2012 r. przez A. W. (k. 17, 20). Zapewne wymierzona grzywna w wysokości 1000 zł jest dolegliwa dla skarżącego mając na uwadze jego dochody, jednak nie można przyjąć poglądu, że osoby mające niskie dochody, z tej racji mogą być inaczej traktowane pod względem obowiązków wynikających z prawa i liczyć na uprzywilejowany status przy wymierzeniu grzywny, skoro uwolnienie się od obowiązku uiszczenia grzywny zależy wyłącznie od samego skarżącego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. z 2013, poz. 461 ze zm.) w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawach opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.