VI SA/Wa 391/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia w terminie danych do licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Prezydent W., decyzją nr [...] z [...] września 2011 r., nałożył na J. P., na podstawie art. 95a ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.), karę pieniężną w wysokości 1000 złotych z tytułu niedopełnienia obowiązku określonego w art. 14 ustawy, zgodnie z którym przedsiębiorca obowiązany jest zgłaszać wszelkie zmiany danych o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, nie później niż w terminie 14 dni od dnia zaistnienia zmian. J. P. złożył, w dniu [...] kwietnia 2011 r. wniosek w sprawie zmiany licencji nr [...] udzielonej [...] stycznia 2009 r. przez Prezydenta W. na wykonywanie transportu drogowego taksówką z powodu zmiany miejsca zamieszkania (adresu) oraz dodania nazwy przedsiębiorcy. Zgłoszenie powyższe, zdaniem organu, nastąpiło z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego w art. 14 ust. 2 ustawy. Obowiązek wystąpienia do organu licencyjnego o dokonanie zmian w licencji przez J. P. powstał z dniem [...] września 2010 r., albowiem w tym dniu odebrał on zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Mając na uwadze obowiązujący od 1 marca 2011 r. przepis art. 95a ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym, kto będąc przedsiębiorcą nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia wejścia w życie przepisu, podlega karze pieniężnej w wysokości 1000 złotych. Tego obowiązku J. P. nie spełnił również w terminie 14 dni po wejściu w życie przepisu art. 95a, to jest po 1 marca 2011 r. Wniosek w sprawie zmiany złożony został dopiero [...] kwietnia 2011 r. Zasadnym było więc wszczęcie postępowania administracyjnego o nałożeniu kary pieniężnej, co nastąpiło [...] maja 2011 r. J. P. zakwestionował podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego wskazując w szczególności na okoliczność zawieszenia przez niego działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] czerwca 2011 r. Organ nie uznał argumentacji przedsiębiorcy powołując się na art. 14a ust. 4 pkt 5 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2004 r. nr 173, poz. 1807 ze z.), zgodnie z którym, w okresie zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca wykonuje wszelkie obowiązki nakazane przepisami prawa. Do tych obowiązków należy wynikające z art. 14 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym zgłoszenie zmiany danych w licencji. Co więcej, zgodnie z art. 14a ustawy o transporcie drogowym przewoźnik drogowy zawieszający wykonywanie transportu drogowego obowiązany jest w terminie 14 dni od dnia, w którym rozpoczęty został okres zawieszenia zawiadomić o tym organ, który udzielił licencji. Przedsiębiorca tego obowiązku także nie wypełnił. Od decyzji Prezydenta W. z [...] września 2011 r. J. P. złożył odwołanie zarzucając błędną interpretację art. 4 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania J. P., decyzją z [...] grudnia 201 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Podniosło, iż w stanie faktycznym i prawnym należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy obowiązującej. Prezydent W. dokonał prawidłowo czynności procesowych i w kwestionowanej decyzji właściwie ocenił stan faktyczny i prawny. Postanowieniem z [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało oczywistą omyłkę w decyzji z [...] grudnia 2011 r. w ten sposób, że skreślilo na stronie 2 decyzji w jej uzasadnieniu zapis "J. R." i w to miejsce wpisało zapis "J. P.". Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2011 r. złożył J. P. wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez stosowanie dowolności w interpretacji art. 14a ust. 4 pkt 5 ustawy. Także wskazanie w uzasadnieniu decyzji na J. R. wskazuje na rozpatrywanie odwołań hurtowo, a nie indywidualnie. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wnosiło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, a nie według przesłanek celowości czy słuszności. Ponadto, w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zasadności wniesionej przez J. P. skargi od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Poza sporem pozostawał wyżej przedstawiony stan faktyczny sprawy. Ustalenia organów mają swe odzwierciedlenie w przedstawionych Sądowi aktach sprawy i Sąd przyjmuje je za własne. W myśl art. 95a) ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, który wszedł w życie z dniem 1 marca 2011 r. na mocy art. 73 pkt 13 i art. 90 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. 2011 Nr 5 poz. 3) "Kto będąc przedsiębiorcą: 1) nie zgłasza na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkich zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, w terminie 14 dni od dnia ich powstania, (...) - podlega karze pieniężnej w wysokości 1 000 zł". Zgodnie zaś z art. 8 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym pisemny wniosek o udzielenie licencji, o których mowa w ustępie poprzedzającym, powinien zawierać: 1) oznaczenie przedsiębiorcy, jego siedzibę i adres; 2) numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej; 2a) numer identyfikacji podatkowej (NIP); 3) określenie rodzaju i zakresu, a w transporcie drogowym taksówką - także obszaru; 4) rodzaj i liczbę pojazdów samochodowych, którymi dysponuje przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie licencji; 5) czas, na jaki licencja ma być udzielona". Z art. 14 ust. 1 ustawy wynika obowiązek przedsiębiorcy zgłaszania na piśmie organowi, który udzielił licencji, danych objętych przepisem art. 8. Zaznaczyć wypada, że przepis art. 95 a) ust. 1 sankcjonuje jedynie brak terminowego zgłoszenia danych z art. 8 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy, jeżeli zmiany te obejmują dane zawarte w licencji, przedsiębiorca jest obowiązany wystąpić z wnioskiem o zmianę treści licencji. Powyższa ustawa z 16 grudnia 2010 r. nie przewidywała przepisów przejściowych. W rozpatrywanej sprawie na skarżącym ciążył obowiązek zawiadomienia organu udzielającego licencji o zmianie miejsca zamieszkania przedsiębiorcy oraz dodania nazwy przedsiębiorcy. Wniosek w sprawie zmiany licencji został złożony [...] kwietnia 2011 r., a powstał [...] września 2010 r. Na dzień w/w zgłoszenia zmiany tj. obowiązywała ustawa o transporcie drogowym w brzmieniu tj. Dz. U. 2007, Nr 125 poz. 874. W myśl art. 14 ust. 1 tejże ustawy przewoźnik drogowy jest obowiązany zgłaszać na piśmie organowi, który udzielił licencji, wszelkie zmiany danych, o których mowa w art. 8, nie później niż w terminie 14 dni od dnia ich powstania. Z kolei zgodnie z art. 8 ust. 2 pkt 2 wniosek o udzielenie licencji powinien zawierać numer w rejestrze przedsiębiorców albo w ewidencji działalności gospodarczej. Do dnia 1 marca 2011 r. jedyną sankcją dla przedsiębiorcy za niezgłoszenie omawianej zmiany była możliwość cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego (v. art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy "Licencja może być cofnięta, jeżeli jej posiadacz nie przedstawił, w wyznaczonym terminie, informacji i dokumentów o których mowa w art. 8 ust. 2 i 3, art. 14 i art. 83"). Powyższa sankcja została utrzymana w ustawie o transporcie drogowym także po dniu 1 marca 2011 r. Nie można zatem uznać, że wprowadzona od 1 marca 2011 r. sankcja w postaci kary pieniężnej w wysokości 1000 złotych jest "względniejsza" dla strony niż poprzednio obowiązująca, skoro od 1 marca 2011 r. ustawodawca przewidział obydwie możliwości ukarania przedsiębiorcy za niezgłoszenie danych w zakresie zmiany numeru w ewidencji działalności gospodarczej. W niniejszej sprawie zdarzenie w postaci niezgłoszenia zmiany nastąpiło pod rządami poprzednio obowiązującego reżimu ustawowego, termin 14-dniowy do zgłoszenia zmiany wyekspirował dla skarżącego również pod rządami ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 16 grudnia 2010 r. Jak już wspomniano wyżej, przepis art. 95a) ust. 1 pkt 1 ustawy został dodany do ustawy o transporcie drogowym z dniem 1 marca 2011 r. na mocy nowelizacji tejże ustawy, ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie drogowym. Dlatego karze pieniężnej w wysokości 1000 zł za niezgłoszenie na piśmie organowi zmian danych, o których mowa w art. 8 ust. 2, może podlegać podmiot, który w/w danych nie przekazał w terminie 14 dni od powstania zmian, jeżeli zmiana danych, a więc obowiązek przekazania powstał po dniu 1 marca 2011 r. Dopiero bowiem z tym dniem pojawiła się podstawa prawna do nałożenia kary pieniężnej za niedopełnienie omawianego obowiązku. Nie można przy tym podzielić argumentacji organu, że wzmiankowany przepis art. 95a) ustawy ma zastosowanie do każdego przypadku, kiedy przed upływem 14 dni nie doszło do zgłoszenia stosownej informacji i taki stan "niezgłoszenie" istnieje także w chwili obowiązywania nowego przepis. W tym zakresie należy ponownie zaakcentować, że na gruncie przepisu art. 14 ust. 1 ustawy w związku z art. 8 ust. 2 ustawy istotna jest data wyekspirowania terminu (14 dni na zgłoszenie zmiany) a nie jak długo trwa zwłoka w przekazywaniu danych. Do naruszenia dochodziło i na gruncie obowiązującego art. 95 a) ust. 1 pkt 1 ustawy i dochodzi w momencie upływu czternastego dnia od daty powstania zmian podlegających zgłoszeniu. Jak już wyżej wskazano, 14-dniowy termin wyekspirował dla strony pod rządami ustawy o transporcie drogowym sprzed omawianej nowelizacji tego aktu prawnego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ dokonał interpretacji przepisu art. 95 a) ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym z naruszeniem respektowanej przez Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej zasady niedziałania prawa wstecz. Błędnie wyłożył, że przepis ten reguluje zdarzenia (bądź stosunki prawne) zapoczątkowane przed wejściem w życie tego prawa, mające charakter "otwarty" ciągły tj. takie, które nie znalazły jeszcze swego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają nadal po wejściu przepisów nowych. Zdaniem Sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia na gruncie rozpoznawanej sprawy. Omawiany przepis art. 95 a) ust. 1 pkt 1 ustawy nie może być zastosowany wobec skarżącego, gdyż regulowałby sytuację "prawnie zamkniętą", zakończoną na gruncie starego prawa. Stosując zasadę przyjętą przez organ doszłoby do uszczuplenia prawa nabytego pod rządami przepisów dotychczasowych. W tym stanie rzeczy zastosowanie przez organ ewidencyjny wobec skarżącego J. P. sankcji na podstawie art. 95 a) ust. 1 pkt 1 ustawy naruszało zakaz retroaktywności, opierającej się na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość a nie przeszłość" (por. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06 ONSA nr 3/2006 p. 71). Stwierdzone naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 wyroku, o niewykonywaniu uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.