II OSK 1459/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 887/13 w sprawie ze skargi L. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umarzające postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności zadaszenia 1. oddala skargę kasacyjną, 2. umarza postępowanie co do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 887/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] października 2013 r. nr [...] umarzające postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności zadaszenia. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej - DWINB) zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. H.-L., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2013 r., poz. 267), (dalej k.p.a.), uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bolesławcu (dalej - PINB) z dnia [...] września 2013 r., nr [...] (zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie legalności zadaszenia) oraz umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności zadaszenia przylegającego do północnej ściany budynku ,,Gospody [...]", zlokalizowanego na działce na [...] (przed podziałem działki nr [...]) w K., gmina B. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia reformacyjnego organ odwoławczy nie podzielił poglądu organu I instancji co do wystąpienia w sprawie zagadnienia wstępnego, za które organ ten uznał wynik toczącej się w Sądzie Rejonowym w B. sprawy cywilnej dotyczącej praw rzeczowych do zainwestowanej nieruchomości tj. ustalenia służebności gruntowej na rzecz L. H.. Organ uznał, że w/w postępowania nie można zaliczyć do zagadnień wstępnych, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie L.H. domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Podniósł, że wbrew twierdzeniom DWINB rozpoznanie sprawy przez Sąd Rejonowy w B. w przedmiocie ustalenia na rzecz L. H. służebności gruntowej terenu zajmowanego przez legalizowane zadaszenie ma charakter orzeczenia prejudycjalnego decydującego o obligatoryjnym zawieszeniu postępowania w sprawie legalizacji budowli. W odpowiedzi na skargę DWINB we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wskazał, że istotą prowadzonego postępowania jest zbadanie możliwości zalegalizowania przez organy nadzoru budowlanego zadaszenia zrealizowanego przez inwestora bez pozwolenia na budowę na nieruchomości w stosunku do której w chwili wykonywania robót budowlanych oraz w czasie prowadzenia postępowania nie posiada on prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd nie uznał jego zasadności. Sąd wskazał, że PINB w Bolesławcu w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] września 2013 r. przyjął, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia co do samowoli budowlanej winno być poprzedzone rozstrzygnięciem kwestii legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością i z tej przyczyny zawiesił postępowanie. Podobnie autor skargi wywodzi, że ustanowienie służebności gruntowej będzie implikowało prawo podmiotu uprawnionego do korzystania ze służebności do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu I instancji twierdzenia te są niesłuszne. W ocenie Sądu właściwy jest pogląd organu II instancji, że rozstrzygnięcie sądu cywilnego nie stanowi zagadnienia wstępnego oraz nie ma wpływu na zakres orzekania przez organ nadzoru budowlanego, a kwestie własności gruntu nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie regulowanej przepisami ustawy Prawo budowlane, o ile jest możliwe ustalenie właściciela gruntu. Sąd stwierdził, że skoro w ramach prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania nie można przypisać zawisłej przed sądem powszechnym sprawie charakteru zagadnienia wstępnego, DWINB rozpoznając zażalenie na postanowienie o zawieszeniu postępowaniu prawidłowo uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji umarzając w tym zakresie postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji w realiach niniejszej sprawy dalsze procedowanie w zakresie zawieszenia postępowania okazało się bezprzedmiotowe, w myśl art. 105 k.p.a. W skardze kasacyjnej L. H. zaskarżył powyższy wyrok w całości i zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa postępowania, a to art. 97 § 1 pkt 4 k. p. a. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż orzeczenie Sądu powszechnego powołanego do rozpatrywania spraw z zakresu ustanowienia na rzecz danego podmiotu istnienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest prawo służebności gruntowej nie stanowi kwestii prejudycjalnej w rozumieniu naruszonego przepisu. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, jak również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (na podstawie art. 182 § 2 p. p. s. a.) Wniósł także - na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p. p. s. a. - o wstrzymanie wykonania w całości ,,zaskarżonej decyzji [...]. z dnia [...] października 2013 r." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn.) - dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w zakresie redakcji zawartego w niej zarzutu, jest wadliwa. Mimo iż została ona sporządzona profesjonalnego pełnomocnika, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów p.p.s.a., co w efekcie powoduje brak możliwości ustosunkowania się do zgłoszonego zarzutu z użyciem szczegółowej argumentacji. Zarzut skargi kasacyjnej wskazany jako naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie może wywołać zamierzonego skutku, gdyż sąd administracyjny nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, iż wskazanie przepisów k.p.a. nie może być uznane za samodzielną podstawę skargi kasacyjnej. Przyjmując nawet, iż zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania może odnosić się też do przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, jako że sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności tej administracji pod względem zgodności z prawem, a zatem ocenia zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne zarówno pod względem jego zgodności z prawem materialnym, jak i przepisami o postępowaniu administracyjnym, to i tak powołanie się w skardze kasacyjnej wyłącznie na przepisy ustaw regulujących procedurę przed organem administracji nie stanowi wskazania prawidłowej podstawy kasacyjnej. W skardze kasacyjnej winny być bowiem podniesione zarzuty przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, który w toku postępowania sądowego stosuje przepisy powołanej ustawy p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, chcąc zatem skutecznie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania, powinien nie tylko powołać naruszone w jego ocenie przepisy k.p.a., ale i przepisy postępowania sądowego (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2007 r. o sygn. akt I FSK 1204/06 ). Innymi słowy skarga kasacyjna skierowana jest przeciwko orzeczeniu Sądu I instancji, a Sąd ten nie stosuje przepisów k.p.a., zatem nie może ich naruszyć. Podać należy, że również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnego przepisu ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, którego naruszenia miał się dopuścić Sąd I instancji, co pozwoliłoby na ocenę zaskarżonego wyroku. Niemniej jednak nawet nie biorąc pod uwagę powyższych braków konstrukcyjnych skargi kasacyjnej nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że orzeczenie sądu powszechnego powołanego do rozpatrywania spraw z zakresu ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego jakim jest prawo służebności gruntowej, stanowi kwestię prejudycjalną w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy bowiem podzielić stanowisko organu drugiej instancji zaaprobowane przez Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, które to stanowisko poparto szeroko, dominującym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, którego ponowne przytaczanie w tym miejscu jest zbędne. Należy jedynie wskazać, że jeżeli znany jest właściciel nieruchomości, na której znajduje się legalizowany obiekt budowlany, to brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z uwagi na niewystępowanie zagadnienia wstępnego. Organy nadzoru budowlanego nie mogą i nie mają takiego obowiązku aby oczekiwać na wynik spraw sądowych dotyczących prawa własności lub ograniczonych praw rzeczowych. W postępowaniu cywilnym ustala się prawo własności lub ograniczone prawa rzeczowe. Natomiast w niniejszym postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego sprawdzana jest zgodność obiektu z prawem budowlanym. To czy inwestor posiada ukształtowane prawo do zabudowy nieruchomości ma znaczenie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę. Okoliczność ta ma też znaczenie dla skutecznego zakończenia procesu legalizacji. Jeśli jednak sprawca samowoli budowlanej nie potrafi wykazać się prawem do zabudowy nieruchomości oznacza to tyle, że nie mógłby w tych warunkach uzyskać pozwolenia na budowę, tym bardziej nie ma podstaw do tego, aby prawo chroniło w sytuacji, gdy samowolnie wykonał obiekt, na który nie mógłby uzyskać pozwolenia. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest prowadzić postępowanie w oparciu o aktualny stan prawny nieruchomości, który w kontrolowanej sprawie jest do określenia i nie powinien budzić wątpliwości. Mając powyższe na uwadze brak było podstaw do zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawieszenia postępowania administracyjnego. Odnosząc się zaś do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu wskazać należy, że wniosek taki jest dopuszczalny również w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (art. 61 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 61 § 5 p.p.s.a. postanowienie w tym przedmiocie Sąd może wydać na posiedzeniu niejawnym. W tym miejscu wskazać należy, że przedmiot wniosku został błędnie określony jako ,,decyzja", podczas gdy wydanym przez DWINB w dniu [...] października 2013 r. i oznaczonym jako [...] aktem – było postanowienie. Wszak powyższy błąd nie uniemożliwił ustalenia o jaki akt w istocie stronie skarżącej chodzi. Zważywszy na to, że niniejszym wyrokiem skargę kasacyjną już rozpoznano i oddalono, postępowanie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonego postępowania należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O umorzeniu postępowania co do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia NSA orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 193 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.