II OSK 2543/14

Dnia 22 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. [...] S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 62/14 w sprawie ze skargi B. [...] S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak [...], 3. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. [...] S. kwotę 860 (osiemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 62/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. [...] S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższy wyrok zapadł w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 118 ze zm.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z zabudową balkonu, bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31 lipca 2009 r. określonych w postanowieniu dokumentów. Podstawą działania organu stały się ustalenia samowolnego zabudowania przez B. [...] S. skrzynkowymi oknami drewnianymi balkonu przynależnego do lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym przy ul. W. [...] w T., stanowiącym współwłasność B. [...] S., M. i M. P. oraz T. T. Stosownie do ustaleń organu nadzoru, ww. okna zostały następnie wymienione na witryny szklane w ramach z PCV. Na skutek przeprowadzonej zabudowy powstało pomieszczenie mieszkalne o wymiarach 2,20-m x 1,55m x 2,65m. Zgodnie z oświadczeniem inwestorki złożonym w protokole kontroli z dnia 1 lipca 2008 r. przedmiotowe roboty związane z zabudową balkonu wykonała na przełomie lat 1995/1996. Wobec niewykonania nałożonych obowiązków, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [...] organ powiatowy, działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane, nakazał B. [...] S. rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy balkonu oraz uporządkowanie terenu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor nie posiadał zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości na przedmiotową zabudowę balkonu. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. w części nakazującej rozbiórkę oraz uchylił w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej uporządkowania terenu. Pismem z dnia 25 czerwca 2013 r., uzupełnionym pismami z dnia 31 lipca 2013 r. oraz z dnia 5 sierpnia 2013 r., B. [...] S. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r. w części dotyczącej nakazu rozbiórki. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. Mając na względzie materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie organ nadzorczy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru stwierdził, że niewątpliwie wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na zabudowie balkonu, w wyniku której powstało pomieszczenie mieszkalne, stanowią rozbudowę kubaturowego obiektu budowlanego, którym w omawianej sprawie jest budynek mieszkalny wielorodzinny. Rozbudowa taka stanowi w świetle art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane - budowę. Wykonanie robót budowlanych stanowiących rozbudowę obiektu budowlanego wymaga, zgodnie z art. 28 ust. 1 powołanej ustawy, pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, organ nie zgodził się ze skarżącą, że wykonane przez nią roboty winny podlegać procedurze z art. 50 i 51 ustawy – Prawo budowlane, gdyż polegały jedynie na wstawieniu na balkonie szklanych witryn z PCV. Materiał dowodowy zgromadzony w aktach wskazuje, że zabudowa balkonu doprowadziła do zmiany jego funkcji na pomieszczenie mieszkalne, co równoznaczne jest z rozbudową całego budynku mieszkalnego o pokój. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z akt sprawy wynika, iż inwestor nie przedłożył zgody pozostałych współwłaścicieli przedmiotowego obiektu budowlanego na rozbudowę tegoż obiektu w postaci zabudowy balkonu na pomieszczenie mieszkalne. Wręcz przeciwnie, pozostali współwłaściciele, jak wynika z akt sprawy, nie wyrazili zgody na sporną inwestycję. W związku z powyższym, organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, tj. orzec rozbiórkę samowolnie wybudowanej zabudowy balkonu. Z powyższą decyzją nie zgodziła się B. [...] S., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] października 2013 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie, ponawiając argumentację w nim przedstawioną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. [...] S., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów art. 7, 77, 80, i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, wskazał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, iż kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy balkonu usytuowanego na parterze budynku położonego przy ul. W. [...] w T. nie jest obarczona wadą skutkującą potrzebą stwierdzenia jej nieważności. Sad podzielił argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazał, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Podstawa prawna decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., tj. art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane jest prawidłowa. Sąd wskazał, iż niewątpliwie wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na zabudowie balkonu, w wyniku których powstało pomieszczenie mieszkalne o wymiarach 2,20m x 1,55m x 2,55m, stanowią rozbudowę kubaturowego obiektu budowlanego. Rozbudowa taka wymagała pozwolenia na budowę, którym B. [...] S. nie dysponowała. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T., chcąc legalizować powyższą samowolę, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nałożył na inwestorkę obowiązki wynikające z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane. Ponieważ obowiązki te nie zostały wykonane organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zobligowany był do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 48 ust. 1 powołanej ustawy. O tym, że inwestor dokonał rozbudowy w wyniku której powstało niewielkie pomieszczenie mieszkalne świadczy również, w ocenie Sądu, zdjęcie skarżącej dołączone do wniosku z dnia 27 grudnia 2010 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. [...] S., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), wyrażające się błędnym zrekonstruowaniem przez Sąd I instancji treści w/w normy prawnej i uznaniem, że rozbiórka obiektu budowlanego lub jego części w świetle przepisu art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, może dotyczyć robót budowlanych nie stanowiących budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, co w konsekwencji skutkowało wadliwym przyjęciem, że rozbiórka zabudowy balkonu przynależnego do lokalu nr [...] w budynku przy ul. W. [...] w T. dwoma witrynami szklanymi w ramach z PCV, odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej powołanego przepisu, a także 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, sprowadzające się do potwierdzenia prawidłowości stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji publicznej i uznanie jako udowodnionej okoliczności, że zabudowa przez B. [...] S. balkonu usytuowanego na parterze budynku położonego przy ul. W. [...] w T. stanowiła rozbudowę kubaturowego obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane jest zasadny. Jak wynika z akt sprawy i zaskarżonej decyzji, organy nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w trybie zwykłym, a następnie w nadzwyczajnym postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. w T. z [...] grudnia 2009 r., znak [...], nakazującą B. [...] S. rozbiórkę samowolnie wykonanej zabudowy balkonu, zakwalifikowały wykonane roboty budowlane do rozbudowy kubaturowej obiektu budowlanego. Rozbudowa zaś według art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, jest budową. W konsekwencji przyjęły, że wykonane roboty budowlane, stanowiąc rozbudowę obiektu budowlanego, wymagały, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę. Sąd I instancji podzielił to stanowisko, nie dokonując wykładni przepisu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W sprawie charakter i zakres wykonanych robót budowlanych w świetle przepisów prawa definiujących takie pojęcie jak powierzchnia zabudowy, kubatura budynku, może wywoływać poważne wątpliwości, co do kwalifikacji prawnej wykonanych robót budowlanych. Ustalenie prawidłowego znaczenia pojęć mających istotne znaczenie dla rozumienia budowy, zdefiniowanych w art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, ma istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Błędna wykładnia doprowadziła do wadliwej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, co do braku podstaw wyprowadzenia rażącego naruszenia art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Rażące naruszenie prawa to zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego niezapisanego w stanie hipotetycznym tej normy. Stanowi zatem ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa stosowanie sankcji (nakazu rozbiórki) do stanu faktycznego nie odpowiadającego stanowi hipotetycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się regułę, że wykonywanie wszelkich robót budowlanych, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wymaga pozwolenia na budowę, jeżeli nie podlegają wyłączeniu wynikającemu z art. 29 - 31 tej ustawy. Reguła ta nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Wskazuje się w orzecznictwie sądowym, że regulacja prawna ustawy - Prawo budowlane nie obejmuje wszelkich zdarzeń w zakresie robót budowlanych. Przy wątpliwościach interpretacyjnych kwalifikacji robót budowlanych należy dać pierwszeństwo regulacji przyjętej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pamiętając, że ustawa - Prawo budowlane wprowadza ograniczenia prawa własności, o których mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji, oraz o przyjętej w art. 4 ustawy - Prawo budowlane regulacji, że każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości, do której służy mu tytuł prawny. Przy wykładni przepisów ustawy - Prawo budowlane należy uwzględnić również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie wykonanych robót budowlanych (wyr. NSA z 9 maja 2014 r., II OSK 573/13). Zastosowanie wobec inwestora sankcji z art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, wymaga precyzyjnego wskazania, że wykonane roboty budowlane są niezgodne z przepisami tej ustawy i stanowią ich naruszenie. W sprawie fakt zabudowy balkonu witryną szklaną w ramach PCV nie daje podstaw do kwalifikacji robót do rozbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. Tego typu konstrukcji nie regulują wprost przepisy ustawy - Prawo budowlane. Nie ma usprawiedliwionych podstaw do kwalifikacji takiej konstrukcji do obiektu budowlanego lub jego części, a montażu takiej nietrwałej konstrukcji zabudowy balkonu jako budowy w rozumieniu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W konsekwencji nie było podstaw do stosowania art. 48 ust. 3 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane. Zasadny jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie przedstawił argumentacji prawnej podzielenia stanowiska organów nadzoru zasadności stosowania w stanie faktycznym sprawy art. 48 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.