II OSK 1837/14

Dnia 24 marca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1089/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 1089/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Kielcach oddalił skargę [...] Spółka z o.o. z/s w Toruniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Kielcach z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy w Opatowie uwzględniając wniosek [...] Sp. z o.o. z/s w Toruniu (inwestor) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej − jednej, wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej gminnej (działka nr ewid. [...]) na działkach nr ewid. [...],[...],[...] położonych w miejscowości [...], gm. Opatów, zgodnie z wnioskiem. Do tego wniosku dołączono załączniki graficzne, przedstawiające teren planowanej inwestycji objętej liniami rozgraniczającymi wraz z przedstawieniem lokalizacji i sposobu zagospodarowania oraz wskazaniem planowanego rozmieszczenia poszczególnych jej elementów. Decyzja Burmistrza z dnia [...] listopada 2012 r. nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczną. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Opatowie, działając na podstawie art. 1[...] § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. − Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), pismem z dnia 17 lipca 2013 r., skierowanym do Kolegium za pośrednictwem Burmistrza Miasta i Gminy Opatów, wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2012 r., w którym zawarł − w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. − wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wywodząc, że została ona wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu sprzeciwu Prokurator Rejonowy w Opatowie wskazał, że inwestor zwrócił się w dniu 30 kwietnia 2013 r. do Starosty Opatowskiego o wydanie decyzji w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej, przeznaczonych pod realizację wyżej wskazanej inwestycji. Inwestor do wniosku dołączył decyzję ostateczną Burmistrza Miasta Opatowa z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy działki wskazane pod inwestycję to grunty rolne: działka nr [...] stanowi grunt rolny o powierzchni 2,51 ha klasy bonitacyjnej I, II i III, natomiast działka nr ewid. [...] stanowi grunt rolny o powierzchni 1,48 ha klasy bonitacyjnej II i III. Rozpoznając wniesiony sprzeciw prokuratorski SKO w Kielcach decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Opatowie z dnia [...] listopada 2012 r. Kolegium podzieliło stanowisko Prokuratora, że powierzchnia terenu inwestycji, dla której Burmistrz Miasta i Gminy Opatów wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla terenów gruntów rolnych o areale przekraczającym 0,5 ha, a zatem stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266) taki obszar wymagał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Planowana inwestycja – budowa elektrowni wiatrowej – nie stanowi urządzenia produkcji rolnej. Z tego względu decyzja o warunkach zabudowy rażąco naruszała prawo, albowiem była sprzeczna z przepisami szczególnymi. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w Toruniu, wnosząc o uchylenie w całości decyzji SKO w Kielcach z dnia 28 sierpnia 2013 r. i umorzenie postępowania. W treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zarzucono naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a., art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i art. 158 § 1 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012 r. (dzień wydania decyzji przez Burmistrza Opatowskiego). Rozpoznając wniosek inwestora decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] SKO w Kielcach − na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. − utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2013 r. W ocenie tego organu decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Opatów z dnia [...] listopada 2012 r. rażąco naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej Upzp), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 Upzp, o której mowa w art. 88 ust. 1 Upzp. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji nie był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania gminy Opatów, który utracił moc. Organ podkreślił, że z analizy klasy bonitacyjnej gruntów działek nr [...],[...] i [...], położonych w [...] objętych decyzją o warunkach zabudowy, wynika jednoznacznie, że teren wnioskowanej inwestycji o klasie I-III o powierzchni zwartego obszaru wskazanego do takiego przeznaczenia łącznie przekraczał 0,5 ha i zgoda na zmianę przeznaczenia jego obecnego użytkowania mogła być dokonana wyłącznie w wyniku uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego za zgodą właściwych organów. Zatem ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji na tym obszarze w świetle przepisów prawa obowiązującego w dniu wydania badanej decyzji nie było prawnie dopuszczalne. W ocenie SKO w Kielcach ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji budowlanej nie związanej w żaden sposób z rolnym użytkowaniem gruntu − na terenie rolnym, objętych ochroną, dla którego nie wydano wymaganej prawem zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cel nierolniczy, rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 Upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skargę na powyższą decyzję do WSA w Kielcach wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w Toruniu. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy: art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., na wypadek nieuwzględnienia powyższego wskazano na naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a., art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a., art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 157 § 1 i 158 § 1 K.p.a., art. 10 K.p.a. Zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie "art. 145 par. 1 pkt c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) oraz uchylenie wydanej w I instancji decyzji z dnia 28 sierpnia 2013 r., na podstawie art. 135 Ppsa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych na podstawie art. 200 Ppsa. W uzupełnieniu skargi wskazano także, że z akt sprawy wynika, że planowany obszar, na którym będzie realizowana inwestycja oraz obszar, który będzie wyłączony z produkcji rolnej nie przekracza 2778,19 m². Na tym obszarze będzie posadowiona inwestycja i jedynie w tym zakresie grunty ulegną wyłączeniu z produkcji rolnej; działka przewidziana pod inwestycję nadal będzie mogła być wykorzystana do produkcji (uprawy) rolnej. Na obszar planowanej inwestycji składają się: fundament wieży elektrowni o powierzchni 255 m², transformator o powierzchni 15 m², słup o powierzchni 0,19 m², droga dojazdowa o parametrach 4 m x 477 m o łącznej powierzchni 1908 m², plac manewrowy 20 m x 30 m o powierzchni łącznej 600 m². W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Występujący w sprawie w charakterze uczestnika postępowania (art. 33 § 1 Ppsa w zw. z art. 188 K.p.a.) Prokurator Rejonowy w Opatowie na rozprawie przed WSA w Kielcach wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w swoim sprzeciwie, a także argumentację, która legła u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Kielcach podzielił stanowisko organu, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że klasa bonitacyjna gruntów działek o nr ewidencyjnych [...],[...],[...], położonych w [...] określonych jako teren inwestycji oraz ich powierzchnia wskazują, że zmiana przeznaczenia terenu wnioskowanej inwestycji, przekraczającego obszar 0,5 ha mogła być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie tegoż sądu, wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, prezentowana przez skarżącą spółkę prowadzi do obejścia przepisów cyt. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że ustalenie warunków zabudowy odnosiło się do działek objętych wnioskiem jako całości, nie zaś wyłącznie do tej ich części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Sąd I instancji stwierdził ponadto, że rażące naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 Upzp oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polega na tym, że w decyzji z dnia 14 listopada 2012 r. organ gminy, uwzględniając w całości wniosek inwestora, ustalił warunki zabudowy dla inwestycji nie służącej rolniczemu wykorzystaniu terenu i nie będącej urządzeniem produkcji rolnej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], będących działkami rolnymi, stanowiącymi użytki rolne klas I-III o obszarze przekraczającym 0,5 ha. Mając na uwadze powyższe sąd I instancji uznał, że SKO w Kielcach stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 Upzp w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji i eliminując ją z obrotu prawnego nie naruszyło prawa. W skardze kasacyjnej [...] Spółka z o.o. z/s w Toruniu, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła w całości ww. wyrok i sądowi I instancji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa, poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej, gdyż skarżący dokonał odmiennej niż organ wykładni przepisu tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 14 listopada 2012 r. (dzień wydania decyzji przez Burmistrza Opatowskiego), 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa, poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. − poprzez błędne ustalenie, iż inwestycja oraz obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej, o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy, obejmuje powierzchnię ok. 6650 m², 3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa, poprzez nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie, co doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. − poprzez błędne ustalenie, iż inwestycja oraz obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej, o którym mowa w decyzji o warunkach zabudowy, obejmuje powierzchnię przekraczającą 0,5 ha, w sytuacji, gdy z akt sprawy, w tym z wniosku o wydanie warunków zabudowy oraz w szczególności z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w Opatowie z dnia [...] listopada 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie urządzeń infrastruktury technicznej – jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 1,5 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi oraz zjazdem z drogi publicznej (gminnej o nr ewid. [...]) na działkach o nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina Opatów, wynika, że obszar inwestycji na którym zostanie ona posadowiona, w tym obszar przeznaczony do wyłączenia z produkcji rolnej jest zaplanowany na powierzchni mniejszej niż 0,5 ha, który to fakt ma istotne znaczenie dla sprawy bowiem jedynie w sytuacji gdyby obszar inwestycji i terenu przeznaczanego do wyłączenia z produkcji rolnej przekraczał 0,5 ha można by rozważać rażące naruszenie prawa i zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co w konsekwencji spowodowało sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia poprzez wybiórcze przedstawienie stanu faktycznego i wskazanie na fakty nie wynikające ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. 4. naruszenie przepisów prawa materialnego: tj. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] listopada 2012 r. (dzień wydania decyzji przez Burmistrza Opatowskiego) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że usytuowanie inwestycji i w jej zakresie obszaru przeznaczonego do jej fizycznego posadowienia oraz do wyłączenia z produkcji rolnej nie przekraczającego 0,5 ha na gruncie rolnym stanowiącym użytki rolne klas I-III wymaga zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa w sytuacji, gdy prawidłowa interpretacja wskazuje, że owa zgoda jest wymagana jedynie w sytuacji, gdy sam obszar projektowy inwestycji i jednocześnie teren przeznaczony do fizycznego posadowienia inwestycji oraz wyłączenia z produkcji rolnej przekracza 0,5 ha. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Kielcach, 2) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podnosi, że sąd I instancji pominął fakt, iż organ wydając decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności ustalił, że planowana inwestycja, dla której zostały wydane warunki zabudowy będzie posadowiona na działce, której zwarty obszar przekracza 0,5 ha jednocześnie wskazując, iż teren inwestycji obejmuje powierzchnię około 7000 m². Ustalając powyższe organ oparł się na części graficznej decyzji, która w ocenie skarżącej kasacyjnie strony nie daje podstaw do przedmiotowych ustaleń, gdyż obszar inwestycji nie przekracza 5000 m². Organ pominął fakt, że obszar posadowienia samej inwestycji zamyka się w 2778,19 m². W odpowiedzi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Opatowie na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych. Zdaniem Prokuratora w realiach niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przez sąd I instancji ani przepisów postępowania ani też prawa materialnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które − zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną − zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności należy odnieść się do ostatniego z wymienionych zarzutów dot. błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który stanowi, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagających zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wynika, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. Zauważyć należy, że zarzut skargi kasacyjnej wadliwej wykładni tego przepisu koncentruje się na zakwestionowaniu stanowiska sądu I instancji w odniesieniu do zinterpretowania pojęcia "zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia", co jednak pozostaje całkowicie nieuzasadnione, a przedstawiona przez sąd I instancji wykładnia ww. normy jest prawidłowa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie sąd I instancji uznał, że "zwartym obszarem projektowanym do takiego przedsięwzięcia" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jest obszar całych działek, na których ma być realizowana planowana inwestycja, a więc działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Klasa bonitacyjna gruntów działek o nr ewid. [...], [...], [...], wskazanych jako teren inwestycji oraz ich powierzchnia wskazują, że zmiana przeznaczenia terenu wnioskowanej inwestycji, przekraczającego obszar 0,5 ha wymaga uzyskania zgody właściwego ministra, a nadto mogłaby być dokonana wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wykładnia przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy prezentowana przez skarżącą Spółkę prowadziłaby do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp, ponieważ inwestor, występujący o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na gruncie podlegającym ochronie na mocy przepisów tej ustawy, zawsze spełniałby warunek, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, jeżeli tylko ograniczyłby powierzchnię zabudowy do 0,5 ha. "Terenem" w myśl przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli obszar jednej lub kilku działek ewidencyjnych. Z przepisów Upzp wynika, że teren którego dotyczy wniosek powinien być konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 Upzp). Tym samym ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całych działek objętych wnioskiem, nie zaś jedynie do tej ich części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). W judykaturze nie budzi wątpliwości, że "zwartym obszarem projektowanym" w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest obszar całych działek, na których realizowana ma być planowana inwestycja. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2014 r., II OSK 2363/12, LEX nr 1490535). Podzielić należy również ocenę sądu I instancji, że wydanie przez Burmistrza Opatowskiego pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji wbrew warunkowi jednoznacznie sformułowanemu w art. 61 ust. 1 pkt 4 Upzp warunku (tj. że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne), stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż jest to działanie mimo wyraźnego zakazu ustanowionego w ustawie, mającego przecież ograniczyć zmniejszenie areału gruntów rolnych wysokiej jakości, poprzez ich przeznaczanie na inne cele. Organ, rozpatrując wniosek inwestora, bada bowiem jedynie czy dana inwestycja spełnia przesłanki ściśle określone przepisami prawa. Zatem to nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dotychczasowe rozważania jednoznacznie wskazują, że sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 3 § 1 i 2 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Z tych też względów nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania przez sąd I instancji, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 Ppsa poprzez − zdaniem strony − nienależytą kontrolę działalności administracji publicznej i nieprawidłowe zastosowanie środków określonych w ustawie. Zwrócić w tym miejscu należałoby uwagę stronie skarżącej na fakt, że sąd wojewódzki nie stosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, a więc nie mógł naruszyć tej regulacji. Sąd I instancji zasadnie zatem uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i została wydana z zachowaniem przepisów postępowania administracyjnego, jak też z poszanowaniem prawa materialnego. Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wniosek Prokuratora o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania nie znajduje uzasadnienia w art. 204 Ppsa. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 1[...] Ppsa, oddalił skargę kasacyjną. 1