III SA/Kr 1055/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości skargę oddala Prezydent Miasta postanowieniem z dnia [...] 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 264 § 1 w związku z art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 i art. 265 kpa, ustalił wysokość kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości gruntowych położonych w N w obrębie [...] przy ulicy R, stanowiących działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...], [...], [...] z działką gruntu o numerze ewidencyjnym [...] na kwotę 3.860 zł. Prezydent zobowiązał Przedsiębiorstwo Turystyczne "A" sp.j. A. D., Cz. K. z siedzibą w N, właściciela działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...], [...] i [...] w obrębie [...] do poniesienia połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego (1.930 zł) oraz M. O. do poniesienia drugiej połowy kosztów postępowania rozgraniczeniowego (1.930 zł). Ponadto Prezydent określił, że należności te winny być wpłacone w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że [...] 2013 r. Prezydent Miasta, działając z wniosku Przedsiębiorstwa Turystycznego "A" sp.j. A. D., Cz. K., wydał decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o numerze ewidencyjnym: [...] w obrębie [...] objętej KW [...], [...] w obrębie [...] objętej KW [...], [...] w obrębie [...] objętej KW [...] - stanowiących własność Przedsiębiorstwa Turystycznego "A" Spółka Jawna A. D., Cz. K. z siedzibą w N, z nieruchomością sąsiednią stanowiącą działkę gruntu o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] objętą KW [...] będącą własnością M. O. Prezydent wskazał, że wnioskodawca domagał się ustalenia przebiegu granic poprzez określenie zachodniego i północnego położenia punktów i przebiegu linii granicznych działki gruntu [...] w obrębie [...] w N z działką gruntu numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...]. Organ I instancji podkreślił, że postanowienie o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie zostało wydane zgodnie z wnioskiem i dlatego brak było podstaw do nieobciążania uczestników postępowania kosztami postępowania. Organ I instancji powołał się na art. 262 § 1 pkt 2 kpa oraz uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06 i uznał, że interes stron postępowania rozgraniczeniowego przejawia się ustaleniem stabilnej granicy między sąsiadującymi nieruchomościami, a zatem koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu administracji publicznej, obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości na zasadach określonych w art. 152 kc. Prezydent wyjaśnił, że koszty przedmiotowego postępowania stanowi wynagrodzenie geodety za wykonanie czynności ustalenia przebiegu granic zgodnie z umową nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. oraz rachunkiem nr [...] z dnia 15 grudnia 2012 r., a koszty te zostały uiszczone przez organ prowadzący postępowanie. Prezydent wskazał również, że upoważnił do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic geodetę J. P., który wyłoniony został do wykonania tych czynności w drodze przetargu przeprowadzonego w trybie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, zaś pełnomocnik wnioskodawcy nie wskazał geodety do wykonania tych czynności. Geodeta po dokonaniu czynności ustalenia przebiegu granic i przyjęciu dokumentacji do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej przedłożył rachunek na kwotę 3.860 zł. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta złożył M. O. Zarzucił, że przedmiotowa granica nie była sporna, gdyż od wielu lat przebiega ona "w sposób naturalny" po ścianie budynku restauracji "P". Fakt ten potwierdziły strony postępowania rozgraniczeniowego, podpisując protokół graniczny. Żalący się zwrócił uwagę na fakt, że przedmiotem rozgraniczenia przeprowadzonego na wniosek firmy K był tylko krótki odcinek granicy, mający bezpośredni związek z projektowaną przez niego przebudową i rozbudową restauracji "P". Wskazał, że prowadzone było postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na rozbudowę i modernizację restauracji "P" i jego zdaniem zachodzi podejrzenie, że celem rozgraniczenia nie było faktyczne ustalenie przebiegu granic, lecz doprowadzenie do zawieszenia tego postępowania. Żalący się zarzucił również, że Prezydent Miasta powinien był przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego zbadać, czy zachodzi konieczność rozgraniczenia oraz, czy istnieją podstawy do jego umorzenia lub odmowy wszczęcia, gdyż, zdaniem żalącego się, wszczęcie postępowania było zbędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 21 czerwca 2013 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 262 § 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium wyjaśniło, że przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne nie zawierają zasad podziału kosztów między uczestników postępowania rozgraniczeniowego, a więc co do zasady zastosowanie winien znaleźć art. 262 § 1 pkt 2 kpa, a w szczególnie uzasadnionych przypadkach będzie można zastosować art. 262 § 1 pkt 1 kpa. Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 kpa, może obciążyć kosztami rozgraniczenia strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 kc) a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. W ocenie Kolegium w postępowaniu rozgraniczeniowym zastosowanie ma art. 152 kc i nie można twierdzić, że rozgraniczenie nie jest przeprowadzane także w interesie właściciela nieruchomości sąsiadującej, ponieważ ustalenie granic sąsiadujących nieruchomości leży w interesie prawnym wszystkich właścicieli, gdyż granice gruntów sąsiadujących stały się sporne. Dlatego zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo obciążył kosztami postępowania rozgraniczeniowego w połowie wnioskodawcę rozgraniczenia, tj. Przedsiębiorstwo Turystyczne "A" sp.j. A. D., Cz. K. z siedzibą w N i w pozostałej części właściciela nieruchomości, z którą zostało dokonane rozgraniczenie, czyli M. O. Kolegium stwierdziło, że taki podział kosztów rozgraniczenia znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, z którego wynika, że postępowanie rozgraniczeniowe zostało zainicjowane przez Przedsiębiorstwo Turystyczne "A" sp.j. A. D., Cz. K. z siedzibą w N, które nie występowało o wznowienie znaków granicznych, lecz składając wniosek o rozgraniczenie, uznało, że istnieje spór graniczny pomiędzy nieruchomościami stanowiącymi jego własność a nieruchomością stanowiącą własność M. O. Kolegium stwierdziło, że Prezydent Miasta nie mógł odmówić wszczęcia postępowania lub umorzyć go, gdyż byłoby to niezgodne z treścią wniosku strony. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie SKO złożył M. O. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa, oraz art. 153 k.c. twierdząc, że nie było żadnego powodu do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, wobec bezspornej treści protokołu granicznego potwierdzającego istnienie granic przedmiotowych działek wzdłuż ścian budynków restauracji P i hotelu P. Dlatego to wnioskodawca powinien zostać obciążony kosztami rozgraniczenia w myśl ogólnej zasady z art. 262 § 1 pkt 2 Skarżący zarzucił nadto, że wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego został złożony jedynie w celu zablokowania inwestycji skarżącego polegającej na rozbudowie, nadbudowie oraz przebudowie restauracji P, zaś organ odwoławczy zignorował te zarzuty zawarte w zażaleniu. Skarżący wskazał też, że jego twierdzenia dotyczące celu wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego znajdują potwierdzenie w treści protokołu rozgraniczeniowego. Wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii postanowień Prezydenta Miasta i Wojewody w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego dotyczącego przebudowy, rozbudowy i nadbudowy restauracji P, oraz odwołania od postanowienia Prezydenta Miasta, a nadto z wyroków Sądu Rejonowego sygn. akt [...] oraz Sądu Okręgowego sygn. akt [...] na okoliczność braku podstaw do wszczynania postępowania rozgraniczeniowego. W piśmie procesowym z dnia 7 lutego 2014r. stanowiącym uzupełnienie skargi skarżący powtórzył zarzuty w niej zawarte, dołączając postanowienie tut. Sądu z dnia 27 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1340/12 o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, wydane w sprawie ze skargi Cz. K. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2012r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zaskarżonego postanowienia. Uczestnik Przedsiębiorstwo Turystyczne "A" sp.j. A. D., Cz. K. z siedzibą w N wniósł o oddalenie skargi, uznając postanowienie SKO za prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. W świetle powyższych zasad skarga podlega oddaleniu. Przy rozgraniczaniu nieruchomości unormowanym przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego występują dwa stadia postępowania: administracyjne i sądowe. Rozgraniczenie kończy się w postępowaniu administracyjnym, gdy zainteresowani właściciele zawrą ugodę, albo gdy organ prowadzący postępowanie wyda decyzję w sprawie. Od decyzji organu administracyjnego nie przysługuje stronom odwołanie do organu II instancji, lecz w myśl art. 33 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać w terminie 14 dni od dni doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Konsekwencją istnienia dwóch faz postępowania rozgraniczeniowego jest to, że w postępowaniu administracyjnym, oprócz przepisów kpa, mogą mieć zastosowanie także przepisy Kodeksu cywilnego. Dlatego należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym ma również zastosowanie wynikająca z art. 152 kc norma materialnoprawna stanowiąca, że właściciele nieruchomości koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie, która wynika z zasady, iż właściciele gruntów sąsiadujących mają obowiązek współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów oraz przy utrzymywaniu stałych znaków granicznych (tak NSA w uchwale siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, Lex Omega nr 229485). Zatem przy ustalaniu rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego będą miały zastosowanie: powołany wyżej art. 152 kc oraz art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Przepis ten stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 kc. Wyjaśnić trzeba, że koszty rozgraniczenia obejmują wynagrodzenie geodety, wydatki poniesione za sporządzenie map i innych dokumentów oraz znaków granicznych, a także na przeprowadzenie dowodów w toku postępowania. Odnosząc powyższe zasady do kontrolowanego postępowania, Sąd uznał, że zachodziły podstawy do ustalenia wysokości kosztów postępowania o rozgraniczenie przedmiotowych nieruchomości gruntowych oraz rozłożenia tych kosztów w sposób określony w zaskarżonym postanowieniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami należącymi do skarżącego oraz Przedsiębiorstwa Turystycznego "A" sp.j. A. D., Cz. K. z siedzibą w N zostało zakończone decyzją Prezydenta Miasta z [...] 2013 r. znak: [...] o rozgraniczeniu nieruchomości stanowiących własność tych dwóch podmiotów (k. 137-139 akt adm.). Stosownie więc do treści art. 152 kc oraz art. 262 § 1 pkt 2 kpa, koszty tego postępowania rozgraniczeniowego obciążały właścicieli gruntów sąsiadujących, czyli także skarżącego. Trafnie organy powołały się przy tym na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06, dlatego niecelowe jest ponowne przytaczanie argumentacji w niej zawartej, którą należy podzielić. Niewątpliwie wynagrodzenie geodety upoważnionego przez organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe do wykonania czynności ustalenia przebiegu granic stanowi koszt tego postępowania i koszty te poniesione zostały także w interesie skarżącego. Natomiast wysokość wynagrodzenia geodety wykonującego czynności na zlecenie Prezydenta Miasta wynika z umową nr [...] z dnia 31 sierpnia 2012 r. oraz przedstawionego przez geodetę rachunku nr [...] z dnia 15 grudnia 2012 r. Zatem wszystkie istotne dla wydania zaskarżonego postanowienia okoliczności faktyczne zostały przez organy prawidłowo ustalone i nie można zasadnie postawić organom orzekającym o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Natomiast skarżący, podnosząc naruszenie tych przepisów, w istocie kwestionuje zasadność wszczęcia i prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego a tym samym prawidłowość rozstrzygnięcia wydanego w postępowaniu rozgraniczeniowym, tj. decyzji Prezydenta Miasta z [...] 2013r. Wyjaśnić zatem trzeba, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest wyłącznie postanowienie ustalające koszty dokonanego rozgraniczenia i dlatego zarzuty niezasadnego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, przyczyn złożenia przez stronę tego postepowania wniosku o dokonanie rozgraniczenia, oraz wydania decyzji rozgraniczającej z naruszeniem art. 29 i następnych Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a także art. 152 kc nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Podkreślić należy, że przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie wydane w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem decyzji orzekającej o rozgraniczeniu, ponieważ stanowiłoby to wyjście poza granice sprawy w rozumieniu art. 134 § 1 i art. 135 ppsa. Z tych samych względów nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia zarzut naruszenia art. 153 kc poparty argumentami wskazującymi na niezasadność dokonanego rozgraniczenia. Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie niniejszej nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia uzupełniających dowodów z dokumentów. Treść przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie ma bowiem znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, z tej przyczyny, że nie mają dla tej oceny znaczenia motywy, jakimi kierowała się strona składająca wniosek o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. Mając powyższe na uwadze Sąd, nie stwierdzając naruszenia przepisów postępowania, ani prawa materialnego, uznał zaskarżone postanowienie za zgodne z prawem i oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.