II OSK 815/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. sp.j. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1194/13 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 9 grudnia 2014 r., sygnatura akt II SA/Po 1194/13, na skutek skargi S. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2013 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego na skutek odwołań skarżącego oraz J. C. od decyzji Wójta Gminy M. z [...] grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Wójt Gminy M. decyzją z [...] grudnia 2012 r., na wniosek O. Sp. z o.o. w R., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie we wsi P. na działce nr [...] fermy norek składającej się z pawilonów hodowlanych o powierzchni zabudowy 21.645 m² dla hodowli docelowo 75.000 sztuk norek i budynku socjalno-magazynowego o powierzchni zabudowy 360 m². Odwołania od tej decyzji wnieśli J. C. oraz S. B., zarzucając błędne przyjęcie, że przy realizacji inwestycji zastosowana zostanie najlepsza dostępna technologia, a przyjęte rozwiązania zapewnią brak negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko naturalne, jak również to, że inwestycja nie przyczyni się do naruszenia wymagań ochrony środowiska. W związku z tym podniesiono zarzuty naruszenia ogólnych zasad postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] września 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzyło postępowanie odwoławcze. Wyjaśniło, że odwołania nie zostały wniesione przez strony postępowania, czyli przez podmioty wymienione w art. 29 k.p.a., legitymujące się interesem prawnym. Stwierdzono, że w sprawie zagospodarowania terenów należących do innych osób, prawo do ochrony interesu prawnego można skutecznie realizować wskazując konkretny przepis prawa materialnego, który chroni bezpośredni i rzeczywisty interes, a który doznaje obrazy w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu, sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego prawa innych osób. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Zdaniem organu, ograniczenie to może nastąpić dopiero w związku z wydaniem pozwolenia na budowę, bowiem to realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Następnie organ wyjaśnił, że stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich, a także – w zależności od okoliczności – właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jednak o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. W oparciu o to organ odwoławczy stwierdził, że J. C. nie posiada interesu prawnego, ani obowiązku, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do występowania w niniejszym postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie jest ona właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a z akt nie wynika również, aby planowana inwestycja oddziaływała na stanowiące jej własność nieruchomości. Dodatkowo wyjaśniono, że komitet protestacyjny, któremu przewodniczy J. C., nie jest organizacją społeczną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie może on brać udziału w przedmiotowym postępowaniu. Podkreślono też, że J. C. wniosła odwołanie w imieniu własnym, nie zaś komitetu protestacyjnego, co nie zmienia faktu, że zarówno ona, jak i komitet protestacyjny nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. Zdaniem organu, interesu prawnego nie posiada również S. B., gdyż jako że nie brał on udziału w prowadzonym postępowaniu, to nie posiada uprawnień do skutecznego wniesienia odwołania, a nadto z akt sprawy nie wynika, aby posiadał interes prawny do występowania w postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]. Ponadto późniejsze doręczenie skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji Kolegium uznało za nieprawidłowe i nie znajdujące oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze S. B. zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 59, art. 61 oraz art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak uznania skarżącego za stronę postępowania; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji oraz art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych sprawy. Podniósł, że jego działka nr [...] znajduje się w sąsiedztwie działki nr [...], na której ma być zrealizowana inwestycja. Wyjaśnił, że nabył ją wraz z żoną od Agencji Nieruchomości Rolnych, który to podmiot, jako właściciel nieruchomości sąsiadujących, brał udział w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Dodał też, że jego działka była objęta analizą urbanistyczną, zaś Kolegium nie przeprowadziło oceny zakresu oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Zaznaczył ponadto, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] sierpnia 2012 r., na mocy której określono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, jest nieprawomocna. Uwzględniając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., wydając zaskarżoną decyzję, zaniechało dokonania oceny, czy skarżący, jako właściciel działki nr [...], która nie graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji, tj. z działką nr [...], posiada interes prawny do bycia stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, czym naruszyło art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności, jak dalej wyjaśnił Sąd, zaniechano wezwania skarżącego do wskazania jego interesu prawnego, tak jak to uczyniono w przypadku J. C. Na żadnym też etapie postępowania nie zweryfikowano interesu prawnego skarżącego do bycia stroną postępowania. Ograniczono się jedynie do stwierdzenia, że skarżący nie brał udziału w prowadzonym postępowaniu, zatem nie posiadał uprawnień do skutecznego wniesienia odwołania od decyzji, a z akt sprawy nie wynika również, aby posiadał interes prawny do występowania w postępowaniu w charakterze strony, gdyż nie jest właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką nr [...]. Tymczasem w ocenie Sądu pierwszej instancji, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, celem ochrony interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego, zdaniem Sądu, przymiot strony w tym postępowaniu mają nie tylko właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości, na której ma być zrealizowana inwestycja oraz nieruchomości przylegających do terenu inwestycji, ale wyjątkowo także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości niesąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji. Ustalenie kręgu stron postępowania wymaga zaś określenia obszaru, na jaki inwestycja będzie oddziaływać. Przy czym zaznaczono, że w sprawie tej określenie, czy nieruchomość skarżącego jest objęta obszarem oddziaływania inwestycji, umożliwi wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której w sposób szczegółowy opisano poszczególne parametry planowanej inwestycji. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wyjaśnienia wymaga również okoliczność (i związany z nią skutek) doręczenia skarżącemu w dniu 20 marca 2013 r. decyzji organu administracji pierwszej instancji, przy uwzględnieniu faktu, że – jak twierdzi organ odwoławczy – skarżący nie był stroną postępowania przed Wójtem Gminy M., a w konsekwencji ustalenie, czy odwołanie skarżącego zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, na żadnym etapie postępowania odwoławczego nie wyjaśniono, czy doręczenie skarżącemu decyzji miało miejsce jedynie informacyjnie, czy też wynikało z uznania go za stronę postępowania. Uchylając zaskarżaną decyzję Sąd wskazał, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany jest wezwać skarżącego do wykazania swojego interesu prawnego do bycia stroną postępowania oraz dokonać ustaleń, czy jego działka znajduje się obszarze oddziaływania planowanej inwestycji i w końcu ocenić, czy odwołanie skarżącego zostało wniesione w terminie oraz ewentualnie, czy odwołania tego nie należało potraktować jako wniosku o wznowienie postępowania. W skardze kasacyjnej wniesionej przez uczestnika postępowania – O. Sp. z o.o. w R. (obecnie, po przekształceniu: S. sp.j. w R.) zarzucono naruszenie: - art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi, mimo że organ administracji prawidłowo ocenił, iż skarżący nie był stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Uzasadniając pierwszą z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie wskazał, które ustalenia organu administracji zostały przez niego przyjęte. W szczególności nie odniósł się do ustaleń organu administracji, dotyczących występowania skarżącego w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji oraz położenia nieruchomości będącej własnością tego skarżącego względem nieruchomości, na której planowana jest inwestycja. Uzasadniając drugą z przytoczonych podstaw kasacyjnych podniesiono, że z uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji wynika, iż organ ten dokonał analizy materiału zgromadzonego przez organ pierwszej instancji, ustalił, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed tym organem oraz wskazał, że skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z działką nr [...]. Zaznaczono, że skarżący ani w odwołaniu, ani w skardze nie wskazał, jaki interes prawny uzasadnia uznanie go za stronę postępowania. Podniesiono też, że organ odwoławczy wskazał, iż późniejsze doręczenie decyzji osobie, która nie posiada przymiotu strony postępowania należy ocenić jako nieprawidłowe i nie znajdujące oparcia w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W końcu stwierdzono, że SKO zweryfikowało interes prawny skarżącego, wskazując oddziaływanie planowanej inwestycji na jego nieruchomość i uznając, że z akt sprawy nie wynika, aby takie oddziaływanie miało wystąpić. Tym samym, zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że ustalając, iż skarżący nie był stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie uwzględniło wszystkich istotnych okoliczności. Przede wszystkim nie uwzględniono, że planowana inwestycja jest inwestycją, która w myśl § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym wydano w sprawie decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach tego przedsięwzięcia. W kontekście tej decyzji i określonego w niej oddziaływania powinno być zatem ocenione to, czy postępowanie w sprawie warunków zabudowy przedsięwzięcia nie dotyczy interesu prawnego skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy, że wobec tego, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko nie ma znaczenia, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Charakterystyczne jest, że w powołanym rozporządzeniu warunkiem uznania przedsięwzięcia, polegającego na chowie lub hodowli zwierząt, za mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jest – w zależności od liczby zwierząt – jego odległość m.in. od terenów mieszkaniowych. Tak jest, jak wynika z § 3 ust. 1 pkt 103 powołanego rozporządzenia, w przypadku chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 40 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP). Natomiast w rozpoznawanej sprawie chodzi o przedsięwzięcie polegające na hodowli zwierząt w liczbie 187,5 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (75.000 norek przeliczonych przy użyciu współczynnika wynikającego z załącznika do powołanego rozporządzenia w wysokości 0,0025). Wskazanych okoliczności organ administracji nie miał na uwadze, a są one istotne przy ocenie, czy postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na hodowli tak znacznej liczby norek nie dotyczy interesu skarżącego, który – jak ustalono – jest właścicielem nieruchomości usytuowanej w bliżej nieokreślonej odległości od planowanej inwestycji. Wobec tych okoliczności trafnie też Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżącego, w odróżnieniu od J. C., nie wezwano do tego, aby wyjaśnił z czego wynika, że postępowanie w sprawie warunków zabudowy dotyczy jego interesu prawnego. Ze względu na charakter planowanej inwestycji i możliwe jej szersze oddziaływanie wyjaśnienie to było istotne. Tym samym zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Podstawa kasacyjna sprowadzająca się do twierdzenia, że tych przepisów organ administracji nie naruszył, jest zatem niezasadna. Wskazać ponadto należy, że powołane przepisy naruszono też z tego powodu, że – co również zauważył Sąd pierwszej instancji – nie przywiązano wystarczającej uwagi do tego, czy odwołanie skarżącego zostało wniesione z zachowaniem ustawowego terminu. Organ drugiej instancji zauważa, że skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jednakże w tym kontekście nie rozważa, czy wniesione przez niego odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Organ odwoławczy zauważa też, że wadliwe było doręczenie mu decyzji administracyjnej, ale też nie analizuje szerzej tej okoliczności. Nie ulega zaś wątpliwości, że w przypadku, gdy odwołanie zostaje wniesione przez podmiot, któremu organ administracji decyzji nie doręczył, gdyż nie uznał, aby był on stroną postępowania, można uznać, że odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie tylko wtedy, gdy decyzja nie jest jeszcze ostateczna, gdyż nie upłynął termin do wniesienia odwołań przez podmioty, które zostały uznane za strony postępowania i którym w związku z tym doręczono decyzję. W przeciwnym razie, czyli gdy decyzja w chwili wniesienia przez taki podmiot odwołania jest ostateczna, takie odwołanie powinno być uznane za – jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji – podanie o wznowienie postępowania. Podstawą do zinterpretowania podania w ten sposób jest art. 235 § 1 k.p.a. Wówczas kwestia, czy podanie to pochodzi od strony postępowania podlega rozstrzygnięciu zgodnie z przepisami dotyczącymi wznowienia postępowania, a nie poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Odnosząc się do podstawy kasacyjnej, w której zarzuca się naruszenie art. 141 p.p.s.a. należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do ustaleń organu odwoławczego, według których skarżący nie brał udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd pierwszej instancji z faktu tego wywiódł konsekwencje w postaci wątpliwości dotyczących tego, czy skarżący wniósł odwołanie w ustawowym terminie. Odniósł się też do ustaleń organu odwoławczego, dotyczących położenia nieruchomości, której właścicielem jest skarżący, względem nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Ustalenia organu administracji w tym zakresie sprowadzały się do stwierdzenia, że nieruchomości te nie graniczą ze sobą (nie sąsiadują), zaś Sąd pierwszej instancji uznał, jak wynika z uzasadnienia jego wyroku, że nie jest to cecha decydująca o określeniu kręgu stron w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest zatem zasadna. Mając powyższe na uwadze NSA na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, oddalił.