IV SA/Po 1210/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje adwokatowi K. T. od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) wynagrodzenie w kwocie [...] ([...]) złotych podwyższone o kwotę [...] (pięćdziesiąt pięć [...]) złotych stanowiącą podatek od towarów i usług - łącznie [...] (dwieście dziewięćdziesiąt pięć [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. Decyzją z dnia [...] marca 2012r., nr [...], Starosta B., działając na podstawie art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw oraz na podstawie art. 138 ustawy z dnia 18 lipca 200Ir. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 z późniejszymi zmianami) i art 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł., ul. [...], [...] o wydanie decyzji wygaszającej decyzję wodnoprawną z dnia [...].02.1988r., znak:[...] wydaną przez Urząd Wojewódzki w P. T. dla Pana J. H. zmienioną Decyzją z dnia [...].05.1988r., znak: [...] oraz decyzją z dnia [...].02.1993r., znak: [...] wydaną przez Urząd Wojewódzki w P. T. dla Zarządu Gminy S., orzekł co następuje: I. stwierdził wygaśnięcie decyzji wodnoprawnej z dnia [...].02.1988r,. znak: [...] wydanej przez Urząd Wojewódzki w P. T. dla Pana J. H., zmienionej decyzją z dnia [...].05.1988 r., znak: [...] w zakresie poboru wód z rzeki W. dla potrzeb napędu siłowni i hodowli pstrągów. II. Zobowiązał J. H. do: 1. Jednorazowej konserwacji rzeki w zasięgu cofki - od jazu (km 38+050) w górę, do zastawki na mnichu wlotowym do starorzecza oraz od jazu w dół, do ujścia starorzecza do rzeki W. Przedmiotowa konserwacja polegać ma na wycięciu krzaków i odrostów z koryta rzeki od jazu w dół do ujścia starorzecza do rzeki W, tj. na odcinku 75 mb oraz od jazu w górę do zastawki, tj. na odcinku 425 mb. 2. Uprzątnięcia terenu po wykonaniu prac przy zachowaniu przepisów związanych z ochroną środowiska. Termin wykonania prac ustalił do dnia 31.05.2012r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że Postępowanie wszczęto na wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. z dnia [...] stycznia 2009r. (data wpływu do Kancelarii ogólnej [...].01.2009r.), znak: [...], który wystąpił do tutejszego Urzędu o wydanie decyzji wygaszającej decyzję wydaną przez urząd Wojewódzki w P. T. dla Pana J. H. z dnia [...].02.1988r., znak: [...] zmienioną decyzją z dnia [...].05 J988r" znak; [...] oraz decyzją z dnia [...].02J993r., znak: [...] wydaną przez Urząd Wojewódzki w P. T. dla Zarządu Gminy S. Po uchyleniu decyzji, Starosta B. ponownie rozpatrzył całą sprawę, przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i w dniu [...] stycznia 2010r. wydał decyzję, na którą w dniu [...].02.1010r. J. H. wniósł odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. za pośrednictwem Starosty B. Decyzją z dnia [...].03.2010r, znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym uchyleniu decyzji Starosta B. rozpatrzył całą sprawę, przeprowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i w dniu [...].08.20l0r. wydał decyzję (sprostowaną postanowieniem z dnia [...].12.2010r., znak:[...]), na którą w dniu [...].09.2010r. J. H. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...].12.2010r. , znak:[...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia [...].08.2010r. W związku z odwołaniem Pana J. H. Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wydał decyzję z dnia [...].03.201 Ir., znak:[...], uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Decyzją z dnia [...].05.2011r., znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po uchyleniu decyzji, Starosta B. ponownie rozpatrzył sprawę, przeprowadził postępowanie administracyjne i po dogłębnej analizie sprawy Organ wydał decyzję z dnia [...].09.2011r., znak: [...], na którą J. H. wniósł odwołanie. Decyzją z dnia [...].12.2011r. znak: [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po uchyleniu decyzji, starosta B. ponownie rozpatrzył sprawę, po dogłębnej analizie sprawy Organ wydał niniejszą decyzję (z dnia [...].03.2012r.) w oparciu o zapisy art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005r. O zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr. 130, poz. 1087), które to stanowią, że pozwolenie wodnoprawne na szczególnie korzystanie z wód wydane na okres dłuższy niż 20 lat wygasa po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Ponadto opierając się na podstawie art. 138 ust 2 oraz art. 139 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późniejszymi zmianami), organ nałożył obowiązek usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodnoprawnego lub powstałych w wyniku działalności prowadzonej niezgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu wodnoprawnym oraz określił zakres i termin wykonania tego obowiązku. Wcześniej nałożone obowiązki na Pana J. H. udokumentowane były fotografią, którą udostępnił Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Ł. na nośniku CD. WZMiUW w Ł. Terenowy Inspektorat w P. T. podtrzymał swoje zdanie, że Pan J. H. był głównym użytkownikiem jazu na rzece W., gdzie przez okres trwania pozwolenia nie przeprowadzał żadnych prac utrzymaniowych, konserwacyjnych, czy remontowych na jazie, młynówce czy korycie rzeki. W związku z tym organ uznał, że zobowiązanie J. H. do wykonania jednorazowej konserwacji rzeki zawarte w decyzji jest zasadne. Wymienione prace mają charakter konserwacyjno – utrzymaniowy w celu zapewnienia swobodnego spływu wód i lodu, a także właściwych warunków korzystania z wody. Krzaki i odrosty w korycie rzeki ograniczają przepustowość i pojemność koryta, utrudniają swobodny przepływ w okresie przepływu wezbrań powodziowych, co może powodować negatywne skutki w środowisku i wystąpienia odszkodowawcze za powstałe uciążliwości i szkody w mieniu. Stan faktyczny na dzień wizji ([...].07.2011r.) był odmienny niż przed wydaniem pierwszej decyzji wygaszeniowej z dnia [...].08.2010r., gdyż firma "X" Sp. z o. o. wykonała większość obowiązków J. H., chcąc wywiązać się z umowy dzierżawy jazu i uruchomienia Małej Elektrowni Wodnej. Wobec tego organ przyjął, że po wygaszeniu pozwolenia wodno prawnego zasadnym jest żądanie przywrócenia do stanu pierwotnego, nie gorszego niż wynikający z normalnej eksploatacji, zarówno jazu jak i koryta rzeki w obrębie bezpośredniego oddziaływania, poprzez jednorazowe działanie. Od tej decyzji J. H. (dalej odwołujący lub skarżący) wniósł odwołanie i wniósł o jej uchylenie w całości. Podkreślił, że uznaje za bezprzedmiotowe orzeczenie w części I, twierdząc, że po przeprowadzeniu rozpraw wodnoprawnych w dniach: [...],.03.1992r i [...].03.1992r Wojewoda P. decyzją z dnia ,[...].05.1992r., znak: [...] wygasił dotychczasowe pozwolenie wodnoprawne wydane decyzjami: z dnia [...].02.1988r., znak: [...] zmienionej decyzją z dnia [...].05.1988r., znak: [...] oraz wydał nowe pozwolenie wodnoprawne na przebudowę i rozbudowę do 12 szt. stawów pstrągowych (do powierzchni 1220m2) zgodnie z dołączonym operatem wodno prawnym. Podniósł też szereg zarzutów do inwestycji na rzece W. w tym Zakładu Górniczego "B", do operatu wodnoprawnego i podkreślił, że zobowiązanie go do utrzymywania rzeki W. i urządzeń wodnych określonych w decyzji jest niezrozumiałe i niejasne. Uznał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę B. będzie świadomym przewlekaniem sprawy usunięcia zaniedbań w gospodarowaniu wodami rzeki W. w S. Decyzją z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. (dalej RZGWod), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej kpa) po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].03.2012 r. J. H. od decyzji Starosty B. z dnia [...].03.2012 r., znak: [...] w sprawie wygaszenia pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...].02.1988 r., znak: [...] wydanego przez Urząd Wojewódzki w P. T. dla Pana J. H. zmienionej decyzją z dnia [...].05.1988 r. znak: [...] w zakresie poboru wód z rzeki W. dla potrzeb napędu siłowni i hodowli pstrągów orzekł : I. uchylić zaskarżoną decyzje w pkt III w części dotyczącej ustalenia terminu wykonania prac do dnia [...].05.2012 r. II. orzec w pkt II w tym zakresie w ten sposób: "Termin wykonania prac ustalam w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji". Decyzja ta w punkcie I została postanowieniem z dnia [...].12.2013r. sprostowana w ten sposób, że w rozstrzygnięciu decyzji w pkt I zwrot "w pkt III" zastępuje się zwrotem " w pkt II". W uzasadnieniu decyzji organ II instancji powtórzył stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i podzielił ustalenia prawne tego organu uznając, że jest ona zasadna i zgodna z prawem. Podniósł, ustosunkowując się do zarzutów odwołującego się, że należy wyjaśnić, iż Wojewoda P. decyzją z dnia [...].05.1992 r., znak: [...] na podstawie art. 82 ust. 2 Prawa wodnego z 1974r. oraz art. 104 Kpa po rozpatrzeniu wniosku J. H. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego na awaryjne wykonanie ujęcia wody z kanału młyńskiego oraz wykonanie dwóch basenów pstrągowych postanowił zezwolić J. H. na wykonanie przebudowy obiektu stawowego-pstrągowego poprzez wybudowanie: odstojnika, dwóch basenów pstrągowych, koryta wprowadzającego wraz z ujęciem bocznym z kanału młynówki elementów prefabrykowanych, doprowadzalnika nr 2, przebudowa węzła rozdzielczego wody i mnichów wlotowych na istniejących basenach. Ponadto organ w pkt. II powyższej decyzji wskazał, iż ilość pobieranej wody oraz rzędne piętrzenia pozostają bez zmian, jak określono w dotychczasowych decyzjach: z dnia [...].02.1988 r., znak: [...]; z dnia [...].05.1988 r. znak: [...]- z dnia [...].12.1991 r. znak: [...]; z dnia [...].12.1982 r. znak: [...]. Ponadto w uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Wojewoda P. postanowił wydać wnioskowane pozwolenie na budowę stawów, przy utrzymaniu dotychczasowej ilości pobieranej wody określonej w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym przez Dyrektora Wydziału Ochrony Środowiska, Gospodarki Wodnej i Geologii z dnia [...].02.1988 r., znak: [...]. Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego niezasadny był zarzut skarżącego jakoby pozwolenie wodnoprawne z dnia [...].02.1988 r. znak: [...] zostało wygaszone ww. decyzją. Ponadto podnoszona przez odwołującego sprawa dotycząca decyzji Ministra Ochrony Środowiska zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...].08.1993 r., znak: [...], oraz firmy " X" Sp. z o.o., "Z" S.A. Oddział Kopalnia Węgla Brunatnego "B" nie były przedmiotem niniejszego postępowania Organ II instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, że w świetle obowiązujących przepisów organ I instancji zobowiązany był do wydania decyzji wygaszającej dla decyzji wodno prawnej. Stosownie do art. 11 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw pozwolenia wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód inne niż określone w art. 205 ust. 1 Prawa wodnego, wydane na okres dłuższy niż 20 lat, wygasają po upływie 20 lat od dnia, w którym decyzje o wydaniu pozwolenia wodnoprawnego stały się ostateczne. Oznacza to, że takie pozwolenie wodnoprawne wywołuje skutki dopóty, dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja o stwierdzeniu jego wygaśnięcia. W świetle obowiązującego ustawodawstwa obowiązek stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego wynika wprost z art. 138 Prawa wodnego. Czynność ta, o charakterze konstytutywnym, tworzy bowiem nowy stan prawny, jest podejmowana z urzędu lub na wniosek strony i zapada w formie decyzji. Z kolei nałożenie w decyzji obowiązków określonych w art. 138 ust. 2 prawa wodnego jest fakultatywne, co nie oznacza dowolności organu i nakazuje działanie organu w granicach uznania administracyjnego. Organ II instancji doszedł do wniosku, że Starosta wydając rozstrzygnięcie w trybie tego przepisu miał podstawy do nałożenia obowiązku usunięcia negatywnych skutków w środowisku wynikających z wykonywania pozwolenia wodno prawnego – podzielił w tym zakresie ustalenia i wnioski organu I instancji. W skardze na tę decyzję J. H. i V. T. wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Ponadto zarzucili organom zagubienie akt administracyjnych lub ich pominięcie oraz zniekształcenie dowodów z dokumentów istotnych dla ustalenia jakie przepisy mają w sprawie zastosowanie. Pozostałe zarzuty są takie same jak te podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę V. T. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej ppsa). W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wnioski i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż te podniesione w jej treści. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie zaistniała konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności, jako obarczonej kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażące naruszenie prawa). Zaskarżona decyzja zapadła bowiem z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania). Na tej podstawie organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu I instancji w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ II instancji (RZGW) orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji w części, określającej termin wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków i w tym zakresie rozstrzygnięto o innym terminie tj. 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji. Tymczasem odwołanie zostało wniesione przez skarżącego jako zobowiązanego do wykonania decyzji, który kwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji w całości, co wynika jednoznacznie z treści odwołania. W takiej zaś sytuacji organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została rozstrzygnięta przez organ I instancji, a więc również co do istnienia podstawy prawnej wygaszenia pozwolenia wodno prawnego, nałożenia obowiązków w trybie art. 138 ust. 2 prawa wodnego i terminu ich wykonania. Aczkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji RZGW wyjaśnił, że wydanie decyzji na tej podstawie było zasadne i zgodne z prawem to jednak brak rozstrzygnięcia sprawy w tym zakresie jako obligatoryjnego elementu decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie, czyli osnowa decyzji stanowi bowiem o ustaleniu prawa, o usunięciu sporu co do niego lub o jego tworzeniu na rzecz określonych podmiotów, albo też o zakończeniu postępowania w danej instancji bez orzekania w sprawie co do jej istoty. Braku rozstrzygnięcia (osnowy decyzji) nie może też sanować jej uzasadnienie, które zdaje się wskazywać, że organ miał na celu orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co jednak nie wynika z kolei z powołanej podstawy prawnej. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie nie było możliwe wydanie przez organ odwoławczy decyzji częściowej, bowiem odwołanie zostało wniesione od całości rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, słuszne jest jednolicie i jednoznacznie prezentowane w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ odwoławczy, stosując art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jest obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części decyzji organu I instancji. Wyróżnić można bowiem trzy zasadnicze możliwości postępowania przez organ odwoławczy w takiej sytuacji: 1) uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części i orzeczenie tylko w tym zakresie co do istoty sprawy; 2) uchylenie decyzji w części i rozstrzygnięcie co do całości sprawy; 3) uchylenie decyzji w części i zależnie od sytuacji - orzeczenie lub nie co do istoty sprawy. Sąd w obecnym składzie (jak i przeważająca część przedstawicieli piśmiennictwa w osobach m.in. B. Adamiak, R. Kędziory oraz judykatury - por. orzeczenia o sygn. akt II SA/Kr 248/12, IV SA/Po 296/10, VII SA/Wa 1112/10) stoi na stanowisku, że prawidłowym działaniem organu odwoławczego w rozpatrywanej sprawie, uwzględniającym nie tylko literalne brzmienie przepisu, ale również cel oraz kontekst systemowy wydawanej decyzji, jest wypowiedzenie się organu co do całości istoty sprawy, po uchyleniu części tej decyzji. Nie można bowiem zapominać o charakterze postępowania odwoławczego analizowanego przez pryzmat materii, która jest w nim rozstrzygana. Przede wszystkim odmienne postępowanie organu narusza szereg zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. zasadę sprawnego działania, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz praworządności. Ponadto, organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ wydający zaskarżoną decyzję powinien więc był rozpatrzyć całość odwołania. W innym przypadku decyzję organu odwoławczego należałoby czytać w kontekście decyzji organu pierwszej instancji, po domyśleniu się przez jej adresata intencji organu II instancji odnośnie do utrzymania w mocy pozostałej części decyzji. Z istoty postępowania odwoławczego wynika ponowne rozstrzygniecie sprawy granicach złożonego odwołania, w tym przypadku odwołanie dotyczyły całej decyzji, a więc organ II instancji powinien wydać decyzję zgodną z zakresem odwołania. Wydana w sprawie decyzja organu II instancji byłaby zasadna tylko w tym przypadku, gdyby odwołanie od decyzji I instancyjnej dotyczyło tylko części decyzji organu I instancji w zakresie ustalenia terminu wykonania prac, wówczas decyzja organu I instancji w części niezaskarżonej stałby się ostateczna. W sytuacji zaś gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to decyzja organu II instancyjnego musi być zgodna z zakresem odwołania i rozstrzygać o całości sprawy. Fakt, że decyzja w tym przypadku miała być w zamierzeniu organu merytoryczno- reformatoryjna, nie zmienia zatem tego, że odwołujący się nie otrzymał kompletnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 1987 r., sygn. akt IV SA 385/87). Jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, LEX). Istota postępowania odwoławczego polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym przez pryzmat art. 138 k.p.a. Organ powinien więc uwzględnić art. 138 prawa wodnego, który w rozpatrywanej sprawie wyznacza granice sprawy administracyjnej, a który wyraźnie reguluje zakres wydania decyzji organu drugiej instancji – wygaszenie pozwolenia wodno prawnego, fakultatywne nałożenie określonych obowiązków i termin ich wykonania. Organ nie uwzględnił również potencjalnych następstw na gruncie postępowania egzekucyjnego dla podmiotu dysponującego decyzją orzekającą tylko o ustaleniu terminu na wykonanie określonego obowiązku, a nie rozpatrującą odwołanie w całości. Biorąc powyższe pod uwagę należało orzec jak w punkcie 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa. W punkcie 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w związku z art. 250 ppsa.