I SA/Wa 2405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Gabriela Nowak (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku B. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r., nr [...], orzekającej o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego, obejmującego działkę nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącą byłą własność H. K. – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., nr [...]. Przedmiotowa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Naczelnik Gminy P. decyzją z dnia z dnia [...] października 1978 r., nr [...], dokonał przejęcia na własność Państwa części gospodarstwa rolnego, obejmującego działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej wówczas własność H. K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji Naczelnika Gminy P. wystąpił jej następca prawny B. K. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku B. K., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., znak [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r., nr [...]. Organ zwrócił uwagę iż Naczelnik Gminy P. w decyzji z dnia [...] października 1978 r., nr [...] wskazał jako podstawę prawną przejęcia na własność Państwa części gospodarstwa rolnego, obejmującej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącą byłą własność H. K., art. 28 oraz art. 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Przy czym treść art. 31 powołanej ustawy określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych ww. ustawą, które dotyczyły odpłatnego przeniesienia własności nieruchomości na własność Państwa - wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy. Natomiast art. 28 powołanej ustawy zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. Dyspozycja zawarta w ust. 1 ww. przepisu wskazywała, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania renty na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek przejęte odpłatnie przez Państwo. Organ podniósł, że w decyzji z dnia [...] października 1978 r. nr [...], Naczelnik Gminy P. podał błędną podstawę prawną. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, utraciła moc z dniem 1 stycznia 1978 r., zgodnie z art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r., nr 32, poz. 140), za wyjątkiem art. 9 ust. 2 oraz art. 41, które zachowały moc do dnia 31 grudnia 1979 r. Organ wskazał, po zbadaniu decyzji oraz obowiązujących w dacie jej wydania przepisów prawa, iż uznać należy, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. została wydana na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. W ust. 1 ww. przepis wskazywał, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast ust. 3 cytowanego przepisu stanowił, iż gospodarstwo rolne może być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie przejęcia wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości na własność Państwa było postępowaniem wszczynanym na wniosek właściciela. Przepis art. 53 oraz inne przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. nr 32, poz 140) nie przewidywały żadnych wyjątków od tej zasady. Organ ustalił, na podstawie znajdującego się w aktach sprawy aktu własności ziemi z dnia [...] listopada 1973 r. że H. K. była właścicielką nieruchomości objętej decyzją Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] oraz że była właścicielka spełniała ustawowy warunek wieku do uzyskania emerytury - w dniu przejęcia nieruchomości, tj. na [...] października 1978 r. miała ukończone 69 lat. Organ wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych potwierdził pismem z dnia 31 grudnia 2012 r., że H. K. była uprawniona do renty rodzinnej od dnia 3 stycznia 1969 r. oraz że w aktach rentowych brak jest jakiejkolwiek informacji o opłacaniu przez H. K. składek na Fundusz Emerytalny Rolników, co świadczy o niespełnieniu przez byłą właścicielkę warunków do uzyskania emerytury o których mowa w art. 2 ww. ustawy z dnia 27 października 1977 r. Organ podniósł, że nabycie przez H. K. renty rodzinnej przed wydaniem decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. pozwoliło na przejęcie stanowiącego jej własność gospodarstwa w zgodzie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy nie zachował się podpisany przez H. K. wniosek o przekazanie działki nr [...] na własność Państwa w zamian za spłaty pieniężne, przywołany w decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. Zachował się natomiast dokument, w którym pracownik Urzędu Gminy P. stwierdza, że właścicielka w/w działki nr [...], zgadzając się na przejęcie wskazanej nieruchomości, odmówiła złożenia podpisu. Zdaniem organu nie można wykluczyć, że H. K. wyraziła w innej niż pisemna formie wolę przekazania w/w działki nr [...] na własność Państwa i dlatego zasoby archiwalne nie zawierają podpisanego przez nią wniosku, co nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji. Organ podkreślił, że H. K. nie złożyła odwołania od w/w decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. i pobrała spłatę w wysokości określonej w przedmiotowej decyzji. Dopiero po 19 latach od daty przejęcia ww. działki na własność Państwa następcy prawni Pani H. K. podnieśli, że ich zdaniem była to minimalna odpłatność, pozostająca w oderwaniu od rynkowych cen. Wzrost wartości nieruchomości, jaki miał miejsce po wydaniu przez Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. nr [...] nie mógł stanowić przesłanki skutkującej uznaniem, że decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku B. K. decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r., nr [...]. Następnie B. K., wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r., podnosząc, iż przejęcie nieruchomości odbyło się bez wniosku byłej właścicielki. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] – utrzymał w mocy zaskarzoną decyzję. Organ odwoławczy w całosci podzielił argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Podniósł, iż Naczelnik Gminy P. w decyzji z dnia [...] października 1978 r., nr [...] wskazał, iż postępowanie w sprawie przejęcia na własność Państwa zostało wszczęte na wniosek byłej właścicielki. Z uwagi na znaczny upływ czasu mogła nie zachować się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego decyzją o przejęciu. Mógł nie zachować się m.in. wspomniany w treści decyzji wniosek o przejęcie części gospodarstwa. Organ podkreślił, że brak zachowania wniosku o przejęcie nie pozwala domniemywać braku legalizmu w działaniu organu administracji. Nie można zatem wykluczyć, że powołany wniosek mógł zostać złożony lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych albo nie został zgłoszony w przewidzianej przepisami formie, o czym świadczą: znajdujący się w aktach sprawy wniosek H. K. o przejęcie za spłaty pieniężne działek o nr [...] ([...]), na którym w miejscu podpisu znajduje się adnotacja "wyraża zgodę, ale odmawia podpisu", pismo Urzędu Gminy w P. z dnia [...] grudnia 1990 r., nr [...], skierowane do Urzędu Wojewódzkiego w [...] informujące, że "23 właścicieli (wśród nich H. K.) pobrało wyliczoną za grunt należność uprzednio podpisując wniosek o sprzedaż ziemi, nie wnosili odwołań od wydawanych decyzji (...)". Organ zwrócił uwagę, że była właścicielka nie kwestionowała ww. decyzji o przejęciu nieruchomości za spłaty pieniężne w trybach nadzwyczajnych do 1990 roku, kiedy to wystąpiła o stwierdzenie jej nieważności, tym samym brak zaskarżenia decyzji wydanej w toku postępowania zwykłego, przez stronę tegoż postępowania, w sposób pośredni potwierdza, że była ona zgodna z wolą byłej właścicielki. Organ wziąwszy pod uwagę okoliczność braku zaskarżania decyzji przez właścicielkę przez wiele lat po jej wydaniu wskazał, iż świadczy to o istnieniu woli właścicielki przekazania nieruchomości. Organ podniósł że zawarte w sporządzonym w Urzędzie Gminy P. protokole z dnia 5 listopada 1990 r., twierdzenia byłej właścicielki nieruchomości – H. K., że nie zgadzała się na sprzedaż ziemi (oświadczenie to zostało podtrzymane przez wnioskodawcę w protokole sporządzonym w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniu 7 maja 2007r. oraz podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 15 kwietnia 2013 r.) nie mogą mieć znaczenia przesądzającego o rażącej wadliwości wydanego przez Naczelnika Gminy P. rozstrzygnięcia, bowiem dotyczyły one bezpośrednio interesów majątkowych najpierw właścicielki a następnie samego wnioskodawcy, który jest bezpośrednio zainteresowany wynikiem sprawy. Ponadto powyższe stwierdzenie H. K. jest sprzeczne z innym jej stwierdzeniem, że "została zmuszona do wyrażenia zgody na sprzedaż ziemi". Zdaniem organu powyższe stwierdzenie nie ma jednakże wpływu na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem zarzuty dotyczące m.in. składania oświadczeń pod przymusem nie mogą być rozważane i rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzyganie takich zarzutów leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. K. Zaskarzonej decyzji zarzucał: Naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w wyniku dokonania tej oceny w sposób sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz zasadami logiki i w efekcie, błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy polegające na przyjęciu, że H. K. wystąpiła z wnioskiem o przejęcie na własność Państwa stanowiącej jej własność nieruchomości; Naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez wymaganego wniosku strony i przez to rażąco naruszającej art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podkreślił, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do tego czy wymagany wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa został przez H. K. złożony. W aktach postępowania znajduje się formularz opatrzony nagłówkiem "wniosek", w którym urzędnik Gminy P. stwierdza, że H. K. "wyraża zgodę na przejęcie nieruchomości, ale odmawia podpisu". W aktach postępowania brak jest wniosku podpisanego przez H. K. jak również zdaniem skarżącej brak jest dowodów, które mogłyby w sposób pośredni świadczyć o tym, że H. K. złożyła wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Wbrew stanowisku organu, formularz opatrzony nagłówkiem "wniosek", w którym urzędnik Gminy P. stwierdza, że H. K. "wyraża zgodę na przejęcie nieruchomości, ale odmawia podpisu" dowodzi, zdaniem skarżącego, że H. K. nigdy nie składała wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa, a nie, jak stwierdza organ, że wniosek taki złożyła. W odpowiedzi na skargę Minister Roilnictwa i Rozwoju Wsi wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstwioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co nastepuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Należy mieć na względzie, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.- zwaną dalej p.p.s.a.). W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie dowodowe i umotywował przyczyny, z powodu których nie można stwierdzić nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. Należy mieć na względzie, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności, określonym w art. 156 k.p.a. W tym trybie organ nie prowadzi "od nowa" postępowania administracyjnego, ale jedynie kontroluje, czy decyzja nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z ówcześnie obowiązującym prawem i jednocześnie ocenia, czy ustalenia poczynione uprzednio przez organ nie pozostają w sprzeczności z zebranym materiałem dowodowym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to, że nie każde naruszenie prawa skutkuje uznaniem decyzji za nieważną. Jedynie w przypadku wystąpienia enumeratywnie wymienionych w tym przepisie przesłanek możliwe będzie stwierdzenie jej nieważności. Wadliwość musi więc być oczywista. Organ orzekający w sprawie kontrolował zatem decyzję Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, ale również procesowego. Podstawę materialną orzekania przez Naczelnika Gminy P. stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Art. 31 tej ustawy wskazywał, iż przejęcie nieruchomości na własność Państwa w zamian za rentę lub spłaty pieniężne następuje na podstawie decyzji naczelnika gminy. Zgodnie natomiast z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Postępowanie w sprawie przejęcia gospodarstwa na własność Państwa było zatem, postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Jednakże, na co zwrócił uwagę organ prowadzący postępowanie nadzorcze w decyzji z dnia [...] października 1978 r. nr [...], Naczelnik Gminy P. podał błędną podstawę prawną. Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne, utraciła moc z dniem 1 stycznia 1978 r., zgodnie z art. 77 ust. 1 oraz art. 78 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. z 1977 r., nr 32, poz. 140), za wyjątkiem art. 9 ust. 2 oraz art. 41, które zachowały moc do dnia 31 grudnia 1979 r. Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że przedmiotowa decyzja Naczelnika Gminy P. z dnia [...] października 1978 r. została wydana na podstawie art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, który zawierał materialną przesłankę uzasadniającą przejęcie. W ust. 1 ww. przepis wskazywał, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Natomiast ust. 3 cytowanego przepisu stanowił, iż gospodarstwo rolne może być przejęte w myśl ust. 1 również od właściciela, który spełniał warunki do emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie niniejszej ustawy, jeżeli nabył on prawo do emerytury lub renty na podstawie innych przepisów. W przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja tego rodzaju, gdy rozstrzygnięcie sprawy przez Naczelnika Gminy P. znalazło oparcie w przepisie prawa obowiązującym w dacie wydania decyzji. Naczelnik Gminy P. niewatpliwie powołał wadliwy przepis prawny już nie obowiązujący w dacie wydania decyzji, jednakże nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie znalazło oparcie w obowiazującym art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Odnosząc się o zarzutu skarżącego, iż organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy polegający na przyjęciu, że H. K. wystąpiła z wnioskiem o przejęcie na własność Państwa stanowiącej jej własność nieruchomości, należy zauważyć iż Ministrowi nie udało się co prawda odnaleźć wniosku o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa przez Skarb Państwa w zamian za spłaty pieniężne, jednak w ocenie Sądu zebrany materiał dowody daje podstawę do stwierdzenia, że przy przejmowaniu przedmiotowego gospodarstwa nie naruszono prawa w stopniu, pozwalającym na stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy P. Należy mieć na względzie, że od czasu orzekania przez Naczelnika Gminy P. upłynęło ponad 30 lat, wobec czego część dokumentów mogła ulec zniszczeniu lub się nie zachować, a o ich istnieniu i treści świadczą natomiast inne zachowane dokumenty oraz fakt niekwestionowania pewnych działań o znaczeniu prawnym przez skarżącą. Niekompletne akta nie przesądzają, że wniosku nie było. I tak należy mieć na uwadze, że skarżąca nie kwestionowała faktu wystąpienia ze stosownym wnioskiem. Wskazała, że została zmuszona do wyrażenia zgody na wykup ziemi, co oznacza że wyraziła wolę wykupu działki gruntu przez Państwo. Natomiast złozenie oświadczenia pod przymusem nie może być rozważane i rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym, gdyż rozstrzyganie takich zarzutów leży w wyłącznej kompetencji sądów powszechnych. Ponadto w aktach administracyjnych znajduje się pismo H. K. skierowane do Urzędu Gminy w P. z dnia [...] marca 1982 r. W piśmie zwraca się o zwrot przedmiotowej działki gruntu z uwagi na to, że działka jest jej potrzebna “do wyżywienia krów". Skarżąca wskazując na potrzebę zwrotu działki gruntu argumentuje ze nieruchomość jest potrzebna gdyż syn, który ma przejąć gospodarstwo chce hodować krowy. Skarżąca jako przyczynę zwrotu działki nie wskazała iż nie złozyła wniosku o przejęcie nieruchomości na Skarb Państwa. Należy zauważyć, iż przepis art art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nie określa w jakiej formie miał być złożony wniosek o przejęcie nieruchomości na własność Państwa. Z uwagi na to, że nie jest określona forma złożenia wniosku mógł on być złożony ustnie. Z akt sprawy wynika nadto, że od decyzji Naczelnika Gminy P. z 1978 r. nie zostało złożone odwołanie, wobec czego podzielić należy stanowisko organu, iż przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa było zgodne z wolą właściciela, skoro nie kwestionował zasadności przejęcia tego gospodarstwa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.