II SA/Kr 1030/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 14 grudnia 1998 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej K. J. kwotę 267 zł (dwieście sześćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Miasta decyzją z dnia 24 września 1998 r. nr [...] działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 K.p.a. po rozpatrzeniu sprawy dobudowania do istniejącego budynku mieszkalnego wiatrołapu na działce nr [...] obr. [...] położonej w Z. w rejonie ul. G. bez prawomocnego pozwolenia na budowę nakazał K. J. – P. rozbiórkę dobudowanego wiatrołapu oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce. W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 8 września 1998 r. oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono, że wyżej wymieniona na działce nr [...] obr. [...] w okresie od 30 kwietnia do 10 lipca 1998 r. bez prawomocnego pozwolenia na budowę, dobudowała wiatrołap od strony północnej budynku istniejącego według projektu załączonego do decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 14 kwietnia 1998 r. Wyżej wymieniona decyzja została zaskarżona do Wojewody [...], który decyzją z dnia 24 lipca 1998 r. utrzymał w mocy decyzję zezwalającą na budowę. Jak wynika z przeprowadzonej wizji i zebranych dokumentów prace budowlane zakończyły się dnia 10 lipca 1998 r., czyli przed wydaniem ostatecznej decyzji. Przepis art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Od tej decyzji odwołanie wniosła K. J. – P., podnosząc, że jest ona dla niej bardzo krzywdząca. Wiatrołap został wybudowany w oparciu o prawomocne pozwolenie na budowę z dnia 14 kwietnia 1998 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia 14 grudnia 1998 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, na które jest wymagane pozwolenie, inwestor jest obowiązany zawiadomić właściwy organ oraz projektanta, co najmniej na 7 dni przed rozpoczęciem robót, dołączając odpowiednie dokumenty. Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera powyższe pouczenie natomiast w aktach niniejszej sprawy brak zawiadomienia inwestora o zamiarze rozpoczęcia robót. Ponadto pismo z dnia 11 maja 1998 r. przekazujące odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta z dnia 14 kwietnia 1998 r. K. J. – P. otrzymała w dniu 15 maja 1998 r. W świetle powyższych ustaleń organ nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta. Od tej decyzji skargę wniosła K. J. – P., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 3 K.p.a. Autor skargi podniósł, że organ nie poddał ocenie okoliczności podniesionych w odwołaniu. Bowiem Burmistrz Miasta wydał pozwolenie na budowę przedmiotowego wiatrołapu, co nastąpiło decyzją z dnia 14 kwietnia 1998 r. Inwestor w przeświadczeniu o uprawomocnieniu się decyzji wysłał do urzędu pismo o zamiarze rozpoczęcia budowy w dniu 30 kwietnia 1998 r., dołączając do niego oświadczenie kierownika budowy i inspektora nadzoru. W oparciu o wystąpienie inwestora Urząd Miasta wydał dziennik budowy dla przedmiotowej inwestycji. To dało inwestorowi uzasadnione przekonanie, że pozwolenie na budowę jest prawomocne tym bardziej, że w wydanym dzienniku budowy nie zaznaczono aby było inaczej. Po zrealizowaniu obiektu w trakcie prac porządkowych inwestor otrzymał pismo Urzędu Miasta informujące o tym, że decyzja zezwalająca na budowę wiatrołapu jest nieprawomocna, gdyż wniesiono od niej odwołanie. W tym momencie obiekt był już zrealizowany. Organ II instancji pominął również w swych ustaleniach fakt, że decyzja w sprawie pozwolenia na dobudowę przedmiotowego wiatrołapu z dnia 14 kwietnia 1998 r. została utrzymana w mocy decyzją Urzędu Wojewódzkiego z dnia 24 lipca 1998 r. i decyzja zezwalająca na budowę wiatrołapu stała się ostateczna. Decyzja ta nie została unieważniona ani też nie wstrzymano jej wykonania. Jakkolwiek ustawa nie stanowi o tym wprost to jednak wydaje się oczywiste, że wydania dziennika powinno nastąpić dopiero wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę stanie się ostateczna. Wydanie dziennika budowy stwarza domniemanie, że pozwolenie na budowę podlega wykonaniu. W tej sytuacji winien mieć najwyżej zastosowanie art. 50 prawa budowlanego umożliwiający legalizację budowy dla której obowiązuje ostateczna decyzja zezwalająca na tę budowę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] domagał się jej oddalenia. Podniósł, że bezspornym w sprawie jest to, że decyzja o pozwoleniu na budowę wiatrołapu została wydana w dniu 14 kwietnia 1998 r. zaś 5 maja 1998 r. od powyższej decyzji wniesione zostało odwołanie. Decyzja organu II instancji wydana została w dniu 24 lipca 1998 r. z tą datą stała się ona prawomocna. Prace budowlane rozpoczęte zostały w dniu 30 kwietnia 1998 r., a zakończone 10 lipca 1998 r. czyli przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. (dalej; ustawa) – według stanu prawnego aktualnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. W ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, interpretując ten przepis należy sięgnąć przede wszystkim do wykładni celowościowej tj. mieć na względzie cel jaki ustawodawca miał zamiar osiągnąć wprowadzając tą normę i co miała ona realizować. Celem tym, zdaniem sądu, była eliminacja samowoli budowlanej – skutków realizacji obiektów budowlanych lub ich części bez wymaganego pozwolenia na budowę tj. sytuacji kiedy od początku dany obiekt był wznoszony bez wymaganego pozwolenia na budowę mimo istnienia obowiązku wcześniejszego uzyskania stosownej decyzji. Przypadek taki nie zachodzi natomiast w sytuacji, kiedy pozwolenia na budowę istniało np. jako decyzja ostateczna – wyeliminowana jednak z obrotu prawnego na skutek uwzględnienia skargi złożonej w trybie nadzwyczajnym lub skargi do sądu (vide: ), czy też w razie realizacji obiektu na podstawie decyzji nieostatecznej – która jednakże walor ostateczności uzyskała. Istnienie bowiem w obrocie prawnym decyzji ostatecznej zezwalającej na realizację danegoobiektu, wyklucza możliwość zaliczenia tego obiektu (lub jego części) do kategorii o której mowa w art. 48 ustawy tj. do kategorii obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Pozwolenie takie jako nieostateczne było bowiem wydane w dacie rozpoczęcia i zakończenia budowy, a po rozstrzygnięciu przez organ administracji II instancji – uzyskało walor ostateczności. W tej sytuacji nie można zasadnie przyjąć, iż obiekt jest zrealizowany bez pozwolenia na budowę. Brak zatem podstaw, by w tym stanie prawnym, wydać nakaz rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy. Inną kwestią jest ocena prawidłowości wydania przez organ II instancji decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust 1 ustawy roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.Zaznaczyć przy tym należy, iż w dacie wydanie decyzji przez organ odwoławczy w postępowaniu o pozwolenie na budowę z dnia 24 lipca 1998 r. nie obowiązywał jeszcze przepis art. 4a ustawy stanowiący, iż nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Tym niemniej w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydanie tejże decyzji powszechnie przyjmowano, iż decyzja o pozwoleniu na budowę nie służy legalizacji obiektów już zrealizowanych. Nie oceniając legalności decyzji Wojewody z 24 lipca 1998 r. (leży to poza kognicją sądu rozpoznającego niniejszą sprawę) wskazać jednak należy, iż do czasu wyeliminowania z obrotu prawnego tej decyzji (z dnia 24 lipca 1998 r.) czy to w zwykłym trybie (skutecznej skargi do sądu administracyjnego) czy to w jednym z trybów nadzwyczajnych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, brak podstaw by uznać, iż dla obiektu budowlanego, czy też jak ma to miejsce w niniejszym postępowania, jego części, w stosunku do którego w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę ma zastosowanie dyspozycja art. 48 ustawy która odnosi się do obiektów wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wydanie pozwolenia na budowę (choćby wadliwie) uniemożliwia organowi nadzoru budowlanego wydanie rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 48 ustawy – bo ten przepis ma zastosowanie jedynie do obiektów w stosunku do których pozwolenia na budowę, mimo istnienia takiego obowiązku, nie wydano a nie do obiektów w stosunku do których decyzja o pozwoleniu na budowę, jak mowa o tym wyżej wydana choćby wadliwie, funkcjonuje w obrocie prawnym. W tym stanie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rzeczy na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Stosownie do treści art. 152 ustawy Sąd orzekł o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 w/w ustawy.