II SA/Kr 62/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lipca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej C. S. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r. nr [...] działając na podstawie art. 105 § 1, art. 104 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek C. S. dotyczący wstrzymania robót budowlanych przy ul. C. w K., prowadzonych przez inwestora "M" S.A. z siedzibą w B., pomimo postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07 o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 5 lutego 2008 r. C. S. złożyła wniosek o podjęcie działań w celu wyegzekwowania zastosowania się do wyżej wymienionego postanowienia WSA w Krakowie. Postanowieniem tym Sąd wstrzymał wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W dniu 11 marca 2008 r. przeprowadzono na terenie inwestycji oględziny z udziałem stron postępowania oraz kierownika budowy. W ramach powyższego ustalono, że w dniu oględzin nie były prowadzone roboty budowlane. Teren budowy był ogrodzony i oznakowany. Zgodnie z oświadczeniem kierownika budowy otrzymał on informację o postanowieniu WSA w Krakowie o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu 26 lutego 2008 r. i w tym dniu przerwano roboty budowlane związane z realizacją inwestycji przy ul. C. w K.. Kierownik budowy stwierdził, że rozpoczął wykonywanie robót porządkowych oraz robót zabezpieczających. Roboty zabezpieczające zakończono w dniu 10 marca 2008 r., zgodnie z wpisem do dziennika budowy. C. S. podniosła, że w dniu 13 marca 2008 r. na terenie budowy koparka przewoziła piasek i cegły, a także wykonywano czynności pomiarowe. Organ I instancji w dniu 3 lutego 2009 r. wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie jako bezprzedmiotowe. W wyniku rozpoznania odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 16 lipca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i spraw przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji W powyższej decyzji WINB podniósł, że w sprawie inwestycji przy ul. C. w K., organ I instancji prowadzi cztery odrębne postępowania, w których zdaniem WINB zachodzi tożsamość przedmiotu (inwestycji), podmiotu (inwestora) oraz stron postępowania. Organ I instancji nie podważa stwierdzenia, że we wszystkich prowadzonych przez PINB postępowaniach inwestorem jest jedna spółka i przedmiotem postępowania jest jedna budowa, jednak każde z postępowań dotyczy innego aspektu prawnego, a ich wszczęcia miały miejsce w różnych datach i sytuacji faktycznej inwestycji. W aktualnym stanie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r. wydana przez Prezydenta Miasta prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07 została wyeliminowana z obrotu prawnego. W dniu 15 maja 2009 r. Prezydent Miasta wydał decyzję umarzającą postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r. budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działce nr [...], [...] obr. [...] przy ul. C. w K. oraz zatwierdzającą w całości projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z dnia 9 września 2009 r. Reasumując zebrany materiał dowodowy w sprawie organ nadzoru budowlanego nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych związanych z kontynuacją realizacji inwestycji po otrzymaniu przez inwestora postanowienia WSA w Krakowie o wstrzymaniu wykonania, poza robotami porządkowymi i zabezpieczającymi. Ponadto w obrębie inwestycji wykonywane były przyłącza (energetyczne, cieplne, wodne i kanalizacyjne) na podstawie odrębnych uprawnień uzyskanych zgodnie z art. 29 a ust. 2 oraz art. 30 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane. Od tej decyzji odwołanie wniosła C. S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 14 lipca 2010 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07 uchylił ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2007 r. i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana. Należy podkreślić, że w niniejszym postępowaniu wniosek strony dotyczył wyegzekwowania wstrzymania robót, jednakże to organ nadzoru winien dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego obiektu, którego wniosek dotyczy oraz subsumcji właściwych przepisów prawa, a w konsekwencji wdrożyć postępowanie mające na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w przypadku stwierdzenia takiej konieczności. Organ podtrzymał stanowisko, że w sytuacji, gdy w stosunku do określonego obiektu zostało już wszczęte postępowanie w związku z badaniem wystąpienia przesłanki z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to nie jest uprawnione wszczynanie kolejnych postępowań, których rezultatem może być również wydanie decyzji w tym trybie. Z treści art. 51 Prawa budowlanego wynika, że w rezultacie przeprowadzonego postępowania naprawczego – przy takim samym stanie faktycznym obiektu można wydać tylko jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zakończenie postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 oznacza bowiem, że obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu odwoławczego uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada przepisom prawa, gdyż nie odnosi się do aktualnego stanu faktycznego inwestycji w dacie orzekania, co stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. W toku postępowania odwoławczego wpłynęły do organu rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno – budowlanej, zmieniające w istotny sposób stan prawny przedmiotu postępowania, a mianowicie decyzja umarzająca postępowanie w zakresie zrealizowanego budynku mieszkalno – usługowego z garażem podziemnym i wjazdem oraz przebudową chodnika, zatwierdzająca w całości projekt budowlany i orzekająca o pozwoleniu na budowę zakresie budowy instalacji wewnętrznych: elektrycznych, wod. – kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego – wymiennikowi oraz wykonania robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym, utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia 9 września 2009 r. Z treści wyżej wymienionej decyzji wynika, że C. S. jest stroną w tym postępowaniu. W dniu orzekania w niniejszej sprawie nie funkcjonuje w obiegu prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, wydane w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie została też wydana żadna decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast inwestor ukończył inwestycję na podstawi ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 9 września 2009 r. W oparciu o powyższą decyzję została wydana decyzja PINB w K. z dnia 28 kwietnia 2010 r. o pozwoleniu na użytkowanie wskazanej inwestycji, decyzja ta stała się ostateczna. Organ wskazał, że postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej lub z przyczyn faktycznych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencje organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy stwierdził, że w aktualnym stanie faktycznym brak jest podstaw do dalszych ingerencji organu nadzoru budowlanego i prowadzenia procedury naprawczej celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to zaś czyni prowadzone postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła C. S. domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 K.p.a. wskazując, że stanowisko organu I i II instancji jest nieprawidłowe. Organy nadzoru budowlanego tolerują bowiem prowadzenie nielegalnych robót budowlanych i wprowadzają nowy, nieznany ustawie tryb legalizacji samowoli budowlanej, co rażąco narusza porządek prawny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując całość argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010 r. WSA w Krakowie zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie ze względu na toczące się przed tym Sądem postępowanie ze skargi C. S. w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 1689/09. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2014 r. postępowanie sądowe w niniejszej sprawie zostało podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Biorąc pod uwagę tak zakreślone granice kontroli sądowej stwierdzić należy, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Niniejsza sprawa dotyczy oceny legalności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 lipca 2010 r. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Postępowanie w sprawie zainicjował wniosek C. S. z dnia 5.02.208 r. w którym domagała się podjęcia działań w celu wyegzekwowania zastosowania się do postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07 o wstrzymaniu wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07, który stał się prawomocny z dniem 25 listopada 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lutego 2007 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 29 czerwca 2006 r., którą organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym i instalacjami wewnętrznymi dla inwestycji przy ul. C. w K.. Z kolei decyzją z dnia 9 września 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2009 r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych oraz zatwierdzono w całości projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę w zakresie dokończenia inwestycji (wykonania instalacji wewnętrznej i robót wykończeniowych). Wydaniem tej decyzji organ uzasadniał wydanie decyzji zaskarżonej – będącej przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie. W ocenie organu wydanie tej decyzji oraz późniejsze pozwolenie na użytkowanie budynku, skutkuje tym, że nie można prowadzić postępowania w oparciu o przepis art. 51 ustawy Prawo budowlane. Rozstrzygnięcie to jest jednak wadliwe. Organy administracyjne wyciągnęły błędne wnioski z opisanego wyżej stanu faktycznego. Jak mowa o tym wyżej, decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę zostały prawomocnym wyrokiem wyeliminowane z obrotu prawnego. Następnie w dniu 9 września 2009 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie wykonanych robót budowlanych tzn. zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 29 czerwca 2006 r. i dokończenie inwestycji w zakresie instalacji wewnętrznych oraz wykonania robót wykończeniowych. Strona postępowania skorzystała z przysługującego jej prawa i w dniu 25 listopada 2009 r. złożyła od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd wyrokiem z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1002/12 (prawomocnym od dnia 9 grudnia 2013 r.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Faktem jest, że decyzja ta była już w obrocie prawnym, ale również bezspornym jest, że organ administracji miał pełną świadomość, że została ona zaskarżona do sądu. Powinien on zatem ze szczególna ostrożnością rozważyć czy daje ona podstawy do dokonania ustaleń na podstawie których wyda własne orzeczenia. W przedmiotowej sprawie Sąd postanowieniem z dnia 17 grudnia 2010 r. zawiesił postępowanie sądowe, gdyż uznał, że rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania toczącego się pod sygn. akt II SA/Kr 1689/09, dotyczącego skargi C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 września 2009 r. i podjął je, po uprawomocnieniu się tego wyroku. Tym samym przy rozpatrywaniu sprawy Sąd nie mógł pominąć faktu, że prawomocnym wyrokiem decyzja z dnia 9 września 2009 r. została uchylona, a tym samym wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. jakoby postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej o zastosowanie się do postanowienia WSA w Krakowie o wstrzymaniu wykonania decyzji, stało się bezprzedmiotowe w związku z wydaniem decyzji z dnia 9 września 2009 r. jest zupełnie bezpodstawne. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślić tu należy, iż w dacie orzekania przez sąd oceniającego legalności decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie oparte jest w całości na innej decyzji (rozstrzygnięciu administracyjnym) sąd nie może nie uwzględnić faktu, iż decyzja ta (z 9 września 2009 r.) została wydana z naruszeniem obowiązujących przepisów. W konkluzji wadliwa jest także decyzja zaskarżona, gdyż opierała się w całości o wadliwa podstawę - decyzję innego organu administracji, której to wadliwość została stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu. W konsekwencji skutkuje to koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego także decyzji zaskarżonej gdyż zdaniem sądu organ wydając decyzję naruszył art. 7, art 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Podkreślić należy, iż zasady wrażene w art. 7 k.p.a. tj. zasada prawdy materialnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jest jedna z naczelnych zasad rządzących postępowaniem administracyjnym. Zasada ta znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach, między innymi w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie, z którym organ administracji publicznej winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzeć cały materiał dowodowy. Z kolei w myśl art. 80 k.p.a. udowodnienie danej okoliczności ma nastąpić na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Należy podkreśli, że art. 80 k.p.a. w doktrynie prawa administracyjnego powszechnie uznaje się za przepis, statuujący zasadę tzw. swobodnej oceny dowodów rozumianą w ten sposób, iż jest nią taka ocena, która wywiedziona po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego nie przekracza granic doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania. Wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie organ odwoławczy zasady te naruszył, bowiem oparł się na decyzji wprawdzie ostatecznej ale wadliwej. Organ odwoławczy nie wyjaśnił też dlaczego jego zdaniem bezprzedmiotowe przed organem l instancji jest postępowanie w sprawie kontynuacji robót budowlanych pomimo ich wstrzymania postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r., jeżeli nowe pozwolenie na budowę (dokończenie prac) wydane zostało 9 września 2009 .r. Jeżeli zatem w tym, rozległym bo około półtorarocznym okresie pomiędzy sądowym wstrzymaniem wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę a wydaniem nowego pozwolenia inwestor kontynuował by prace budowlane - w ocenie sądu nie można tu w żadnym razie mówić o bezprzedmiotowości postępowania i to przez organem l instancji, a sam organ odwoławczy żadnego stanowiska w tym zakresie (czy prace budowlane w okresie pomiędzy dnia 28 stycznia 2008 r a 9 września 2009 .r. były w sposób pozaprawny kontynuowane) nie zajął – czym także naruszył zasady o których mowa wyżej. Zaskarżona decyzja została wydana także z naruszeniem przepisów odnoście ukształtowania podmiotowego tego postępowania. Jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1002/12, sąd ten na zasadzie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadził dowód w oparciu o który ustalił, że własność lokalu nr 12 w budynku położonym przy ul. W. na działce nr nr [...] nabyła M. K. a zatem powinna być stroną tego postępowania. Zachodzi zatem podstawa uchylenia decyzji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., gdyż pozbawienie M. K. udziału w postępowaniu administracyjnym jest podstawą wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Poglądem tym sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany na podstawie art. 170 P.p.s.a. Z uwagi na to, iż sprawa której legalność badał sąd w sprawie SA/Kr 1002/12 jest przedmiotowo i podmiotowo analogiczna do sprawy ocenianej w niniejszym postępowaniu, także ta wadliwość uzasadnia wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, gdyż M. K. nie była stroną postępowaniu przed organami administracji także w niniejszej sprawie. Wadliwa była także decyzja organu l instancji. W gestii organów nadzoru budowlanego było sprawdzenie stanu prac budowlanych i podjecie odpowiednich kroków na drodze postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sytuacji strona złożyła wniosek o respektowanie postanowienia Sądu wstrzymującego wykonanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organu było zatem sprawdzenie czy faktycznie roboty budowlane są wykonywane, czy też inwestor zastosował się do wytycznych wskazanych przez Sąd. Wniosek strony w tym przedmiocie powinien być potraktowany jako sygnalizacja ewentualnej samowoli budowlanej i powinien zainicjować postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego. Wprawdzie organ l instancji lapidarnie wskazał, że nie stwierdził prowadzenia robót budowlanych związanych z kontynuacją realizacji inwestycji. Natomiast z analizy uzasadnienia jednoznacznie wynika, że te twierdzenia organu są oparte wyłącznie na oględzinach przeprowadzonych w dniu 11 marca 2008r, tymczasem decyzja organu l instancji została wydana dopiero w dniu 5 stycznia 2010 r. W tym okresie czasu organ nie sprawdzał już na jakim etapie jest inwestycja oraz czy są wykonywane roboty budowlane mające na celu ukończenie budowy. To powoduje, że również decyzja organu l instancji jest wadliwa. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami