IV SA/Wa 2610/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę . . . Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nakazującą S.R., właścicielowi położonych w D. działek nr [...] i [...] przywrócenie stanu poprzedniego polegającego na udrożnieniu i odtworzeniu rowu na wysokości tych działek poprzez przywrócenie parametrów rowu odpowiadających parametrom hudraulicznym rowu na wysokości działki nr [...] w D. Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym: Na wniosek S.N. - właściciela nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], położonej w miejscowości D. w gminie D. o podjęcie interwencji w sprawie zmiany stosunków wodnych na gruncie w związku z podwyższeniem terenu oraz zasypaniem rowu na działkach nr [...] i [...] przez ich właściciela S.R. Wójt Gminy D. przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego przy zagwarantowanym udziale stron i biegłego przeprowadzono oględziny przedmiotowych nieruchomości. Ustalono, że S.R. - właściciel działek nr [...] w ciągu ostatnich 4 lat dokonał nawiezienia ziemi na ww grunt, część ziemi rozplantował na powierzchni ok 300m2, a część pozostawił na kupach. Pierwotnie powołano w sprawie Komisję, która ustaliła, że kierunek spływu wody odbywa się do strony południowej na północ tzn. od działki [...] S. N. w kierunku działek [...] i [...] S. R. Zawiadomiony o sprawie Rejonowy Związek Spółek Wodnych w M. pismem z dnia 17 maja 2012 r. poinformował Wójta Gminy D. , że sprawa wywózki ziemi na powyższe działki nie jest związana z działalnością statutową Spółki Wodnej D. . Powołany w sprawie biegły J.W. stwierdził, że pomiar różnic wysokości terenu na działkach [...] wykazał, że spadek terenu w kierunku zachód - wschód jest cztery razy większy niż w kierunku południe - północ , a woda roztopowa pośniegowa lub po ulewnych deszczach będzie spływać po największym spadku. Stwierdził również, że rów przydrożny na wysokości działek [...] jest w kilku miejscach zasypany do wysokości drogi i działki, co w całości uniemożliwia odpływ wód tym rowem. Pomiary wysokościowe wykazały także, że teren na części działek [...] poprzez nawiezienie ziemi został podniesiony o ok 50 cm. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dopuszczono dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy ds. budownictwa wodnego i melioracji – R.P., według którego "brak swobodnego przepływu wód opadowych lub roztopowych rowem (śladem rowu) na wysokości działek Nr [...] skutkuje wylewaniem się wód na działkę Nr [...]. Stagnująca woda powoduje nadmierne uwilgotnienie tego gruntu i zamieranie roślin". Działanie polegające na zasypaniu rowu spowodowało zwiększenie objętości wody na gruncie, której w żaden sposób nie może odebrać drenowanie o zasięgu oddalonym od rowu bez nazwy o ok. 76 m". Powoduje to także utrudnienia w prowadzeniu zabiegów agrotechnicznych. Według biegłego jakość funkcjonowania drenowania nie ma żadnego wpływu na zaistniałą zmianę stanu wody na gruncie, bowiem zmiana ta występuje na nie zdrenowanej części działki Nr [...] i spowodowana jest rozlewaniem się wody z rowu przydrożnego ani tezy, że powstały stan zmiany wody na gruncie ze szkodą dla działki Nr [...] został spowodowany również budową wodociągu gminnego w latach 90-tych, bowiem sieć wodociągowa została ułożona w terenie nie objętym drenowaniem. Według organu powołującego się na opinię biegłego, zmiana stanu wody nastąpiła w wyniku działania właściciela tychże działek [...] P. S.R., który podwyższył teren działek, i w trzech miejscach całkowicie zasypał rów, powodując szkodę na działce sąsiedniej, z której woda opadowa nie ma odpływu. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku - Prawo wodne oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 – dalej jako kpa) Wójt Gminy D. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. nakazał S.R., właścicielowi działek nr [...] przywrócenie stanu poprzedniego polegającego na udrożnieniu i odtworzeniu rowu na wysokości tych działek poprzez przywrócenie parametrów rowu odpowiadających parametrom hudraulicznym rowu na wysokości działki nr [...] w D. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy D. . Skargę na decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.R. (dalej jako "skarżący") wskazując, że jest dla niego krzywdząca. Powtórzył poprzednio zgłaszane zarzuty, mianowicie, że jego zdaniem przyczyną szkód jest uszkodzenie przed laty przy budowie studni głębinowej znajdującej się na sąsiedniej działce sączków urządzeń melioracyjnych. Skarżący jak twierdzi, od lat monitował w tym zakresie urząd gminy jak i Rejonowe Spółki Wodne. Według skarżącego jego działki zostały zdrenowane i figurują w ewidencji wód i urządzeń melioracji wodnych i zmeliorowanych gruntów, co potwierdza dołączone do skargi postanowienie z [...] czerwca 2010r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Dalej skarżący wskazał, że jego działki były zalewane, dlatego na potrzeby budowy domu postanowił nawozić ziemię, co miało na celu także rolnicze wykorzystanie podmokłych (bagiennych) gruntów. Wskazał, że gmina pogłębiając rów przydrożny przy budowie drogi na terenie będącym jego własnością dopuściła się samowoli gdyż nie miała na to zgody. Wykopanie rowu spowodowało, że skarżący nie miał możliwości wjazdu na teren upraw i wybudowanego w międzyczasie domu. Wskazał, że rów, który gmina wykopała został zasypany, bo nie miał jak wjeżdżać na posesję a ponadto teren ten jest polem uprawnym, za który płaci podatek rolny a nie częścią drogi. W jego ocenie gmina nakazała mu odtworzenie nielegalnego rowu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych j ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a w konsekwencji przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. 2012, poz. 145) właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zgodnie natomiast z ust. 3 powołanego przepisu jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Analiza przytoczonych wyżej przepisów prowadzi do niebudzącego wątpliwości wniosku, iż ewentualne wydanie przez właściwy organ decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom wymaga zatem uprzedniego wykazania, iż właściciel gruntu istotnie zmienił stan wód na swoim gruncie a nadto, że zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. W orzecznictwie za działania, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie w rozumieniu art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymienia się np.: zmianę naturalnego ukształtowania terenu (przykładowo: poprzez nawiezienie ziemi w celu podwyższenia terenu, usunięcie ziemi w celu obniżenia terenu, wykopanie rowu bądź zasypanie rowu), wykonanie robót budowlanych (wybetonowanie działki, wzniesienie murowanego ogrodzenia), a także wykonanie innego rodzaju prac, powodujących określone zmiany na gruncie właściciela nieruchomości z negatywnym skutkiem dla właściciela/li nieruchomości sąsiednich. Organ prowadzący postępowanie winien jednoznacznie ustalić przyczyny stanu rzeczy zaistniałego na nieruchomości wnioskodawcy a następnie określić, czy ów zaistniały stan rzeczy jest wynikiem działania właściciela bądź właścicieli nieruchomości sąsiednich i czy jest on podstawą do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Przy czym dla oceny zaistnienia, czy doszło do zmiany stanu wody na gruncie nie jest konieczne, aby w dacie wydania decyzji występował stan zalania gruntów wodami opadowymi. Gdy chodzi o kontrolowane postępowanie, to trzeba przede wszystkim podkreślić, że w I instancji było ono prowadzone trzykrotnie. Pierwotnie dokonano tylko oględzin spornych gruntów, ale w kolejnych etapach, poza każdorazowo przeprowadzanymi oględzinami w sprawie stanowisko zajmowali biegli wydając stosowne opinie. Opis prowadzonego postępowania punkt po punkcie opisuje uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dla wyniku sprawy istotne jest, że skarżący nie kwestionuje, że na działki będące jego własnością przez kilka lat sukcesywnie przywoził ziemię podnosząc teren. Skarżący nie kwestionuje również, że zasypał pogłębiony przez gminę rów biegnący wzdłuż drogi. Twierdzi natomiast, że przed nawiezieniem ziemi jego pola nie nadawały się do uprawy, bo ziemia była grząska i zalana wodą, konieczne było także przygotowanie terenu pod budowę domu. Zasypanie rowu, jak twierdzi skarżący, wiązało się z kolei z koniecznością wjazdu na pole czy na posesję. Skarżący kwestionuje ustalenia organu administracji, stanowisko właściciela nieruchomości sąsiedniej; a w szczególności kwestionuje opinie biegłych choć sam nie był aktywnym uczestnikiem postępowania. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie stawiał się na gruncie podczas (trzykrotnych) oględzin czy na rozprawie administracyjnej. Każdorazowo po wydaniu decyzji kwestionował swój obowiązek w zakresie przywrócenia stanu sprzed dokonania zmian, choć jak wskazano, samego faktu ich dokonania skarżący nie kwestionował. Według skarżącego jego działania uzasadnia przysługujące mu prawo własności. Zarzuty skarżącego nie są zasadne. Wydanie decyzji w oparciu o przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności jaki był stan wody na gruncie przed dokonaniem zmian, czy i kiedy doszło do jego zmiany, czy nastąpiła zmiana kierunku odpływu wody opadowej, a jeśli tak - z jakiej przyczyny, a w szczególności czy dokonane zmiany wywołały szkody na sąsiednich gruntach. [por. wyrok WSA z dnia 7 grudnia 2011 r., w sprawie II SA/Łd 1101/2011, LexPolonica nr 3881747, http://orzeczenia.nsa.gov.pl]. Powyższe wytyczne, w ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie zostały wypełnione. Zaskarżona decyzja zawiera wskazanie podstawy faktycznej jak i wyjaśnia stan prawny sprawy, odnosi się ponadto do zarzutów stawianych przez skarżącego we wcześniejszych etapach postępowania. Zarzuty skarżącego wskazujące na uszkodzenie sączków przy budowie studni głębinowej nie zostały potwierdzone w toku postępowania. Stanowisko w tym zakresie zajął biegły [...] na str. 5 złożonej do akt opinii. Wbrew twierdzeniom skarżącego przywołane przez niego postanowienie z [...] czerwca 2010r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie potwierdza, że ww teren pozostaje bez zastrzeżeń w związku z przeprowadzonym drenażem. Uzasadnienie tego postanowienia nie wskazuje, że planowana przez skarżącego inwestycja pozostaje bez wpływu na stosunki wodne. Z postanowienia tego jednoznacznie wynika, że przystępując do budowy skarżący winien zastosować się do wymogów Prawa wodnego, gdyż urządzenia melioracyjne były wykonane dla celów rolniczych i nie są przystosowane do funkcjonowania na obszarze zabudowy mieszkaniowej a przez to planowana inwestycja może kolidować z urządzeniami melioracyjnymi (k. 15 akt). Również zarzuty skarżącego wskazujące na okoliczność zalewania spornych gruntów jeszcze przed nawiezieniem przez niego ziemi (podwyższeniem terenu) i zasypaniem w kilku miejscach rowu – nie mogą mieć znaczenia w sprawie. Argumentów tych niewątpliwie nie można wykorzystać jako przyzwolenia na działania skarżącego pogłębiające dotychczasowy niekorzystny stan wodny na gruntach skarżącego jak i gruntach sąsiednich. Nawet gdyby przyjąć, że rzeczywiście nieruchomość skarżącego cechował podmokły charakter, to tym bardziej nie uzasadniało to zasypania przydrożnego rowu dodatkowo pogłębionego i udrożnionego przez gminę przy budowie drogi. Rów, na co wskazał sam skarżący składając zdjęcia jako załącznik do skargi, był także przed budową drogi, podczas prac budowlanych został pogłębiony i poszerzony. W tym zakresie, negatywne stanowisko skarżącego jest wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony zarzuca on organom gminy brak dbałości o stosunki wodne na terenie wsi, a z drugiej strony w sytuacji gdy gmina na swój koszt dokonała udrożnienia i pogłębienia rowu odprowadzającego wody opadowe – skarżący zasypał go w kilku miejscach uzasadniając swoje działania brakiem zgody na uprzednie działania gminy. Tymczasem odtworzenie rowu leży zarówno w interesie samego skarżącego jak i w interesie wszystkich właścicieli gruntów, położonych w jego sąsiedztwie. Odnośnie zaś zarzutów dotyczących prawa własności czy braku odzwierciedlenia spornego rowu w dokumentacji – należy przywołać dominujące w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym przepisy art. 29 ustawy Prawo wodne odnoszą się do stanu wody na gruncie, rozumianego jako pewien stan faktyczny, niekoniecznie związany z prawnie uregulowanymi sposobami korzystania z wód i istniejący w oderwaniu od faktu jego ujawnienia w rejestrach urzędowych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r. II OSK 160/2007, niepubl. w zbiorze urzędowym). Ustalenie zaś czy rów przebiegający przez daną nieruchomość, którego istnienie oraz późniejsze zasypanie ma charakter bezsporny, stanowi urządzenie wodne ujęte w katastrach wodnych, nie ma żadnego wpływu na prawidłowość zastosowania art. 29 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 1209/2010, LexPolonica nr 3035923,por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 czerwca 2009 r. II SA/Gl 15/2009, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba w tym miejscu podkreślić, że kompetencje organów administracji, o jakich mowa w art. 29 ustawy Prawo wodne, mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia. Takie przesłanki działania administracji na gruncie powołanego przepisu obligują właściwy organ do reakcji na naruszenie przez właściciela nieruchomości stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich, pozostawiając gestii organu jedynie wybór środków naprawczych (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2008 r., II OSK 1026/2007 oraz wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II OSK 2135/2011, LexPolonica nr 7296907, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście zaskarżona decyzja, nie narusza przepisów prawa. Dokonując kontroli sądowoadministracyjnej Sąd zważył, że decyzja nakazująca określone działanie powinna wskazywać sposób, w jaki przywrócenie stosunków wodnych ma nastąpić, tzn. musi określać konkretną czynność czy prace, jakie zobowiązany musi wykonać gdyż w przeciwnym wypadku nie będzie możliwe wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji jak również nieskuteczna będzie kontrola jej wykonania. Organ nie może bowiem nakładać na stronę obowiązków, których wykonania nie będzie mógł zweryfikować w ramach własnych kompetencji i uprawnień. Działanie podmiotu zobowiązanego w ramach art. 29 ust. 3 omawianej ustawy musi przy tym dotyczyć nieruchomości stanowiącej jego własność. Zaskarżoną decyzją nakazano skarżącemu przywrócenie stanu poprzedniego polegającego na udrożnieniu i odtworzeniu rowu na wysokości jego działek poprzez przywrócenie parametrów rowu odpowiadających parametrom hudraulicznym rowu na wysokości działki nr [...] w D.. W orzecznictwie wskazuje się, że odtworzenie istniejącego uprzednio rowu nie jest tożsame z wykonaniem nowego urządzenia zapobiegającego szkodom, gdyż nie jest on nowym nieistniejącym uprzednio na określonym gruncie urządzeniem. (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r., II OSK 1209/2010, LexPolonica nr 3035923, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odtworzenie rowu zasypanego przez właściciela do stanu sprzed jego działań, w sytuacji gdy parametry rowu nie budzą wątpliwości – spełnia kryteria wykonalności decyzji. Dodatkowo trzeba wskazać, że parametry tego rowu określił biegły w opinii wskazując, że ma on średnią szerokość 1,5 m, w dnie 0,4m, głębokość 0,6 m. Nie ma zatem wątpliwości w zakresie obowiązku nałożonego przez organ i sposobu wykonania decyzji. W konsekwencji - Sąd nie stwierdził wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy czy z naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innym naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. [por. art. 145 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 - dalej ppsa]. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji.