IV SA/Wa 2134/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. i Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo H. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na odstępstwa od zakazów zbioru I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie treści "ponadto właściwe nadleśnictwa zostaną powiadomione o miejscach występowania chronionych gatunków porostów (system GPS – zapis w układzie współrzędnych WGS-84 w formacie DD.MM.MMM – stopnie, minuty, dziesiąte części minut oraz nazwa nadleśnictwa, leśnictwa, nr oddziału, pododdziału) w terminie do 30 dni od dnia określenia, czy należą do gatunków chronionych,"; II. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w zakresie treści "zaś kopie tych sprawozdań należy przekazać Nadleśnictwom B., B. i H."; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt I i II do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo H. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "K.p.a.", uchylił w części orzeczenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z [...] grudnia 2012 r., którym zezwolono Stowarzyszeniu "P." [...] na odstępstwa od zakazów zbioru, przetrzymywania i posiadania okazów porostów należących do gatunków objętych ochroną gatunkową oraz na odstępstwo od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatów przyrody: Lasy [...], Rezerwat Krajobrazowy [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], w związku ze zbiorem porostów w ich granicach, w celu prowadzenia badań naukowych. Organ II. instancji, częściowo zmodyfikował treść zezwolenia, precyzując warunki dotyczące metod dokonywania zbioru próbek gatunków objętych ochroną gatunkową a jednocześnie nadał następujące brzmienie warunkowi zawartemu pod lit. f (według oznaczeń przyjętych w decyzji organu I. instancji): - co najmniej na 3 dni robocze, przed realizacją czynności, o których mowa w pkt 1 i 3 niniejszej decyzji, należy poinformować Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] w zakresie miejsca i terminu ich realizacji, ponadto właściwe nadleśnictwa zostaną powiadomione o miejscach występowania chronionych gatunków porostów (system GPS - zapis w układzie współrzędnych WGS-84 w formacie DD.MM.MMM - stopnie, minuty, dziesiętne części minut oraz nazwa nadleśnictwa, leśnictwa, nr oddziału, pododdziału) w terminie do 30 dni od dnia określenia, czy należą do gatunków chronionych, zaś zakres obowiązku, co do złożenia informacji dotyczącej wykorzystania zezwolenia zakreślił następująco: - "informacji z zakresu wykorzystania zezwolenia, z uwzględnieniem informacji o przynależności systematycznej zebranych plech, ich lokalizacji w terenie (system GPS - zapis w układzie współrzędnych WGS-84 w formacie DD.MM.MMM - stopnie, minuty, dziesiętne części minut oraz nazwa nadleśnictwa, leśnictwa, nr oddziału, pododdziału) oraz liczbie zebranych próbek poszczególnych gatunków, w terminie do dnia 15 stycznia w latach 2014 - 2016, z czego ostatnia informacja będzie stanowić podsumowanie działań. W sprawozdaniach należy podać numer niniejszej decyzji, zaś kopie tych sprawozdań należy przekazać Nadleśnictwom: B., B. i H." Uzasadniając decyzję wskazano przesłanki modyfikacji wymagań dotyczących metod dokonywania poboru próbek, wskazując, że przemawia za tym potrzeba zapewnienia najbardziej skutecznej ochrony stanowisk gatunków, z których pobierane będą okazy. Wyjaśniając przyczyny modyfikacji reguł dotyczących przekazywania informacji o miejscach planowanych badań i późniejszych ich wynikach wskazano, że zasadne jest wprowadzenie warunku informowania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] o miejscach godzinach wykonywania badań oraz nazwiskach osób je prowadzących, na co najmniej 3 dni przed prowadzeniem badań. Zgodnie z art. 56 ust. 7a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) jest to organ właściwy do kontroli warunków realizacji zezwolenia. Wprowadzenie tego warunku jest tym bardziej zasadne, że zezwolenie dotyczy dużego obszaru działań i wielu gatunków chronionych, w tym zagrożonych wyginięciem. Odnosząc się do zarzutów odwołań Nadleśnictw H. i B. – podmiotów zarządzających w imieniu Skarbu Państwa terenami, na których pobierane mają być próbki - wskazano, że w myśl obowiązujących regulacji nie jest możliwe nałożenie na prowadzącego badanie obowiązków wstępnego informowania o miejscach i terminach prowadzenia prac czy wręcz uzgadniania kwestii w tym zakresie. Brak jest też możliwości nałożenia dalej idących obowiązków w kwestii informowania o oznaczeniu okazów chronionych (w krótszym terminie od dnia badań). W skargach Nadleśnictwa H. i B. sformułowały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez: - nieuwzględnienie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 1991, Nr 101, poz. 444 ze zm.) gdzie wskazano "Nadleśniczy prowadzi samodzielnie gospodarkę leśną w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiada za stan lasu. W szczególności nadleśniczy: "2a) bezpośrednio zarządza lasami gruntami i innymi nieruchomościami Skarbu Państwa, pozostającymi w zarządzie lasów Państwowych ...4) organizuje ochronę mienia i zwalczania szkodnictwa leśnego". - pominięcie § 23 zarządzenia nr 50 Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 18 maja 1994 r. w sprawie nadania statutu Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe o treści: "Nadleśniczy w szczególności: ...pkt 12 decyduje i odpowiada za podejmowanie i prowadzenie innej działalności, poza gospodarką leśną w nadleśnictwie", - pominięcie przepisów o ochronie przyrody, a w szczególności art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 lipca 2004 r. w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną (Dz. U. Nr 168, poz. 1765), a zwłaszcza § 6 i 7, - pominięcie przepisów o ochronie własności zarówno na gruncie art. 140 i następnych ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zwanego dalej "K.c.", ale również w oparciu o ogólne zasady wyrażone w Konstytucji RP (art. 20 i 21) z uwagi na wykluczenie nadleśniczego z dostępu do informacji o miejscach i terminach prowadzenia działań na terenie, za który - w myśl cytowanej już ustawy o lasach - odpowiada jednoosobowo, jako kierownik jednostki organizacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe - nadleśnictwa; narusza to ustawowe władztwo nadleśniczego nad powierzonym jego pieczy mieniem Skarbu Państwa, - wskazanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], a nie właściwego zarządcę terenu - czyli Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo H. bądź B., jako organu, który zostanie powiadomiony z wyprzedzeniem, co najmniej 3 dni roboczych o terminie i miejscach realizacji zadań określonych w decyzji; zarządca terenu, (Nadleśnictwo) uzyska informację z opóźnieniem do kilkudziesięciu dni (czas niezbędny na zbiór, oznaczenie gatunku plus "do 30 dni od dnia określenia, czy należą do gatunków chronionych"). Uzasadniając skargi wskazano: Ustawowym, czyli faktycznym zarządcą gruntami Skarbu Państwa w zasięgu administracyjnym jest właściwe nadleśnictwo Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (tak - ustawa o lasach). Stąd zobowiązanie wykonawcy prac do informowania Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] - niebędącego ustawowym zarządcą danego mienia Skarbu Państwa - a nie właściwego terytorialnie i ustawowo odpowiedzialnego nadleśniczego jest naruszeniem prawa własności. Jest to naruszenie przepisów K.c. z uwagi na wykluczenie nadleśniczego z dostępu do informacji o miejscach i terminach prowadzenia działań na terenie, za który, w myśl cytowanej już ustawy o lasach, odpowiada jednoosobowo, jako kierownik jednostki organizacyjnej Państwowego Gospodarstwa Leśnego. Organem, który taką informację otrzymuje, w myśl decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...], niebędący zarządcą danego terenu. Planowanie lokalizacji zabiegów hodowlanych w lesie, szczególnie w odniesieniu do drzew, na których mogą występować chronione gatunki porostów wymusza na Nadleśnictwach odpowiednie czynności przygotowawcze, z co najmniej kilkudniowym wyprzedzeniem. Powierzchnie te są okazywane wykonawcy prac, a w trakcie tej czynności wskazuje się miejsca o szczególnych walorach przyrodniczych, które mają być wyłączone z zabiegu. Oczekiwanie na informacje potwierdzające (do 30 dni po oznaczeniu gatunku) może być przyczyną nieumyślnego (mimowolnego) zniszczenia stanowiska chronionego porostu - stąd tak istotne jest niezwłoczne okazywanie miejsc, które winny być ochronione do momentu uzyskania jednoznacznych wyników oznaczenia gatunku. Prawidłowe podjęcie decyzji zawsze ma się opierać o wszelkie dostępne informacje i dane, a w tym przypadku może zachodzić uzasadnione podejrzenie o utrudnianie nadleśniczemu zarządzania mieniem Skarbu Państwa, bowiem brak tych informacji powoduje istotne utrudnienie realizacji art. 4. ustawy o ochronie przyrody: "1. Obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. 2. Organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody" oraz rozporządzenie w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną, a w szczególności § 6 i 7, które określają metody ochrony gatunków grzybów poprzez wprowadzenie zakazów i odstępstw od nich. Uzyskanie przez Nadleśnictwa informacji o miejscu występowania potencjalnie chronionego gatunku, czyli jeszcze przed jego ostatecznym oznaczeniem, umożliwi wdrożenie takiej organizacji prac z zakresu zagospodarowania lasu, prowadzonych zgodnie z decyzją zatwierdzającą plan urządzenia lasu, by nie nastąpiło nawet niezamierzone - mimowolne zniszczenie stanowiska chronionego gatunku. Skarżący wnieśli o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargi organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje w części na uwzględnienie, choć nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów skargi należy wskazać. Podstawą orzekania w sprawie były art. 56 ust. 2 oraz art. 15 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody. Przepisy statuując możliwość dopuszczenia w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego (decyzji administracyjnej) odstępstw od zakazów ustawowych, zakreślają także zakres kompetencji organu do załatwienia sprawy. Skoro kompetencje te obejmują zwolnienie od zakazów, których źródłem nie jest wykonywanie praw własności do rzeczy, np. gruntu (czy innych prawa pochodnych) organ administracji nie jest uprawniony do orzekania w takim przedmiocie. Wydanie zezwolenia umożliwia wprawdzie dokonywanie pewnych czynności, które bez jego uzyskania byłyby administracyjnie zakazane, nie statuuje jednak ogólnie uprawnień do korzystania z cudzej rzeczy. Skoro gatunki objęte badaniami nie stanowią z mocy prawa własności Skarbu Państwa, samo uzyskanie zezwolenia nie tworzy uprawnienia do korzystania z cudzej rzeczy. Jest to możliwe jedynie w tym zakresie, w jakim zakreślają to przepisy dotyczące korzystania z własności – w tym przypadku z rzeczy cudzej. Trafnie zauważył organ administracji, że zasady korzystania z mienia Skarbu Państwa, jakim są w danym przypadku lasy zarządzane przez właściwe nadleśnictwo Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, zakreślają szczegółowo przepisy odrębne – np. art. 26 ustawy o lasach. Wydane w niniejszej sprawie zezwolenie w te kwestie nie może ingerować, np. modyfikując zasady korzystania z rzeczy, będącej w danym przypadku własnością Skarbu Państwa. W tym świetle chybione są wszelkie zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów z zakresu wykonywania prawa własności, co do gruntów Skarbu Państwa (w tym, zasad organizacji ich administracji – uprawnień nadleśniczego), czy ogólnie - prawa własności rzeczy (zasady wskazane w K.c. czy rangi konstytucyjnej). Kwestionowane orzeczenie w te kwestie w zagadnienia nie może wkraczać. Wymaga podkreślenia, że organ administracji, wydający zezwolenie z uwagi na jego zakres - nie tworzy ono uprawnienia do korzystania z cudzej rzeczy w rozumieniu przepisów prawa cywilnego - nie jest w ogóle uprawniony do rozważania, czy danemu wnioskodawcy przysługuje prawo do korzystania z konkretnej rzeczy. Zezwolenie wydawane jest bowiem jedynie w myśl przesłanek wskazanych w ustawie o ochronie przyrody tj. art. 56 ust. 4 i art. 15 ust. 5, zaś analizowanie kwestii wykraczających poza ramy orzekania uchybiłoby zasadzie ekonomii postępowania (art. 12 K.p.a.). Kwestia, kto jest właścicielem (ew. wykonuje w jego imieniu zarząd) może mieć jedynie znacznie w kontekście ustalenia stron postępowania. Rozstrzygnięcie administracyjne w przedmiocie zezwolenia na odstępstwa od zakazów, nie uszczupla wprawdzie praw właściciela do rozporządzenia rzeczą, jednak przesądza w pewnym zakresie – gdzie jest to objęte reglamentacją administracyjną – zasady z niej korzystania przez podmiot, który może być równocześnie dla właściciela osobą trzecią. W tym jedynie zakresie zezwolenie wpływa na sytuację prawną właściciela i jest źródłem jego interesu prawnego, w rozumieniu art. 28 K.p.a. Nie trafne są również zarzuty skarg dotyczące naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, w szczególności zasad ogólnych, wyrażonych w jej art. 4. Trzeba mieć na uwadze że organ, wydając zezwolenie i zakreślając warunki z niego korzystania, może w istocie nałożyć na podmiot zamierzający korzystać z zasobów przyrody określone obowiązki – zachowanie pewnych warunków – także organizacyjnych (art. 56 ust. 7 pkt 9 i art. 15 ust. 8 ustawy o ochronie przyrody). Zakres ich może być jednak związany jedynie z potrzebą skutecznego nadzoru nad czynnościami objętymi zezwoleniem (w związku z treścią art. 56 ust. 7a ustawy o ochronie przyrody) oraz uzyskania istotnych informacji o wynikach wykorzystania zezwolenia przez organ wyspecjalizowany - tu regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 56 ust. 7 pkt 8 i 9 ustawy o ochronie przyrody) - nie zaś generalnie realizacji zadań państwa i jego organów z zakresu ochrony przyrody. Stąd nie znajdowało żadnych podstaw prawnych nałożenie na podmiot trzeci – prowadzące określone prawce badawcze Stowarzyszenie – obowiązku przekładania wyników swoich badań pewnym jednostkom – np. w danym przypadku zarządcy terenu, chociaż byłoby to nawet najbardziej celowe z punktu widzenia interesu ochrony zasobów przyrodniczych. Postulat wprowadzania stosownych regulacji statuujących takie uprawnienie dla organu administracji możnaby ewentualnie formułować pod kątem prawodawcy de lege ferenda. O ile możliwość wykorzystania danej nieruchomości przy prowadzeniu badań byłaby natomiast uzależniona także od zgody jej zarządcy na gruncie relacji o charakterze cywilnoprawnym, mógłby on z kolei zastrzec taką zgodę warunkiem udostępnienia także jemu, na określonych zasadach, wyników badań. Również organ wyspecjalizowany w zakresie ochrony przyrody – tu regionalny dyrektor ochrony środowiska - może uzależniać wydanie zezwoleń na odstępstwo od zakazów dla potrzeb prowadzenia badań – co wiąże się z określoną eksploatacją chronionych zasobów przyrodniczych – od tego czy wyniki tych badań mają być w odpowiednim zakresie dostępne publicznie bądź też wyłącznie dla określonej kategorii podmiotów – odpowiednio w zakresie, w jakim będzie to służyć ochronie przyrody (np. dla potrzeb nadleśnictw prowadzanych na danym terenie gospodarkę leśną). Udostępniania takie nie może obejmować obowiązku dostarczania przez prowadzącego badania informacji na określonym nośniku zainteresowanym, lecz tylko możliwości jej pobrania (publikacja, zamieszczenie na stronie internetowej itp.). Natomiast dostarczać, przedłożone mu a uzyskanie w ramach badań, informację może, gdy jest to uzasadnione potrzebą, wyspecjalizowany organ ochrony przyrody przy pomocy własnych środków technicznych (np. transmisja wybranych danych), w ramach wykonywania ustawowych zadań. Nie można w końcu wykluczyć sytuacji, że sam prowadzący badania – tu organizacja społeczna zainteresowana ochroną przyrody - będzie zainteresowany, w ramach własnej działalności statutowej, bezpośrednim informowaniem zainteresowanego zarządcy nieruchomości o wynikach badań, aby w sposób najbardziej efektywny wykorzystać wyniki własnych prac (bez zwłoki zwiększającej ryzyko uszkodzenia, zniszczenia oznaczonego stanowiska okazu chronionego). W końcu skarżące Nadleśnictwa mogą występować na zasadach ogólnych do organu administracji – regionalnego dyrektora ochrony środowiska – o udostępnienie informacji o środowisku (tu wynikach badań przedłożonych organowi) na zasadach i w granicach określonych przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Kwestie te pozostają jednak poza zakresem postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia. W takiej sytuacji nie było uprawnione, na etapie modyfikacji poszczególnych postanowień decyzji organu I. instancji, zamieszczenie w nich zapisów zakreślających obowiązki w zakresie przedkładania informacji dla Nadleśnictw. Wobec wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. – wydanie decyzji bez podstawy prawnej w tym zakresie – Sąd stwierdził jej nieważność w stosownej części. Wobec uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I. instancji w danym zakresie i wydania nowego orzeczenia, niniejszy wyrok ma ten skutek, że warunki zakreślone zostają zgodnie z treścią decyzji reformatoryjnej z pominięciem jej fragmentów wymienionych w treści sentencji niniejszego wyroku (co, do których orzeczono o ich nieważności). Nie są trafne natomiast zarzuty naruszenia przepisów szczególnych, dotyczących zasad ochrony gatunkowej (§ 6 i 7 rozporządzenie w sprawie gatunków dziko występujących grzybów objętych ochroną). Sąd nie dopatrzył się z urzędu, aby wskazane regulacje zostały naruszone a w skardze nie wskazano w istocie, w jakim zakresie im uchybiono, poprzez dopuszczenie odstępstw od zakazów w granicach przewidzianych ustawą. Sąd nie orzekł odrębnie o oddaleniu skargi, co do reszty kwestionowanej decyzji, gdyż przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie przewidują możliwości orzekania o oddaleniu skargi w części. Sąd natomiast, uwzględniając skargę w stosownym zakresie, daje temu wyraz poprzez odpowiednie sformułowanie sentencji wyroku, w granicach wskazanych art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 134 § 2 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I - III sentencji. O zwrocie kosztów orzeczono w pkt IV. i V. sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy.