II SA/Rz 1348/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skarg A. sp. z o.o. i Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. sp. z o.o. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ i na rzecz Gminy [...] kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Gminy Miasto [...] oraz skargi A. sp. z o.o. z siedzibą [...] jest decyzja Wojewody [...] z [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą wydano w następującym stanie sprawy; Podaniem z 10 lipca 2012 r. J. B., jako spadkobierca wywłaszczonego właściciela – S. B., zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako działka nr ewid. 2511 obr. [...] w [...]. Z tożsamym żądaniem 27 lipca 2012 r. wystąpił L. B., drugi ze spadkobierców. Postanowieniem z [...] października 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] wyłączył od rozpoznania sprawy Prezydenta Miasta [...] wyznaczając w jego miejsce Starostę Powiatu [...]. Decyzją z [...] września 2013 r. nr [...], Starosta Powiatu [...] orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. 2511 o pow. 0,0443 ha obr. [...], objętej KW nr [...], na rzecz J. B. i L. B. po 1/2 części. Jednocześnie zobowiązał w/w solidarnie do zwrotu na rzecz Gminy Miasto [...] zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie 5.025,00 zł, płatnego jednorazowo od dnia wykonalności decyzji, zastrzegając naliczanie odsetek ustawowych w razie zwłoki lub opóźnienia. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 142, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 141 oraz art. 217 ust. 2 w zw. z 216 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm., dalej: "Ugn"), a także art. 104 i art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn.zm., dalej: "Kpa"). Organ I instancji ustalił, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z 5 lutego 1975 r. Rep. A nr [...] z 1975 r. S. B. zbył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr 20 o pow. 0,2803 ha obr. [...] w [...] w trybie art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Była ona niezbędna pod budowę bazy magazynowo-technicznej dla Przedsiębiorstwa [...], w związku z decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1973 r. nr [...] zatwierdzającą projekt realizacyjny tego przedsięwzięcia. Działka nr 20 podzielona została na działki nr 20/1, 20/2 i 20/3. Decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego [...] z [...] maja 1985 r. orzeczono o nakazie zwrotu na rzecz S. B. przez Przedsiębiorstwo [...] Oddział Terenowy [...] działek nr 20/1 i 20/2. Natomiast decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1990 r. orzeczono o zbędności nieruchomości oznaczonych nr 20/1, 20/2 i 20/3 na cel wywłaszczenia. Z kolei decyzją z [...] grudnia 1989 r. zatwierdzono podział działki nr 20/2 na działki nr 20/4, 20/5 i 20/6. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z [...] maja 1993 r. orzeczono o zwrocie na rzecz S. B. działek nr 20/1, 20/3, 20/4 i 20/6. Dawna działka nr 20/5 zmieniła oznaczenie na działkę nr 2511 o pow. 0,0443 ha, której aktualnym właścicielem jest Gmina Miasto [...]. Organ ustalił, że wnioskodawcy są spadkobiercami S. B. Natomiast działka nr 2511 jest przedmiotem dzierżawy na mocy umowy zawartej przez Gminę Miasto [...] z A. sp. z o.o. w dniu 1 czerwca 2011 r. na czas nieokreślony. Działka ta w części stanowi skarpę usypaną na przełomie 2012 i 2013 r, w części to teren płaski. Obecnie urządzony jest na niej parking na samochody osobowe, wykonany na przełomie sierpnia i września 2012 r., plac i chodniki utwardzone kostką betonową. Na działce znajduje się także fragment muru oporowego, 3 latarnie i składniki roślinne. Zatem wobec ziszczenia się przesłanek określonych w art. 136 i 137 w zw. z art. 216 Ugn stwierdzono istnienie podstawy do zwrotu tej nieruchomości, ponieważ nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Wartość podlegającego zwrotowi zwaloryzowanego odszkodowania określono przy uwzględnieniu dyspozycji art. 217 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 4 Ugn. Przy wycenie nie uwzględniono nakładów poczynionych na nieruchomości przez dzierżawcę, ponieważ nie były one związane z celem wywłaszczenia. W odwołaniu od w/w decyzji Gmina Miasto [...] zwróciła uwagę, że na spornej nieruchomości wybudowano ciąg ciepłowniczy, który został przełożony na sąsiednią działkę dopiero w 2012 r. Ponadto, sprawa zwrotu działki nr 2511 miała zostać przesądzona decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z [...] maja 1993 r., a zatem działka ta nie powinna stać się przedmiotem zwrotu. Z kolei A. sp. z o.o. w odrębnie wniesionym odwołaniu zarzuciła błędną wykładnię art. 140 ust. 4 Ugn i niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu przy obliczaniu odszkodowania nakładów poczynionych na nieruchomości. Zarzucono także, iż nie poczyniono ustaleń, czy i kiedy Gmina Miasto [...] zawiadomiła spadkobierców poprzedniego właściciela o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, niż określony w umowie z 5 lutego 1975 r., a przez to czy zgłoszenie przez nich wniosku nastąpiło w terminie. Nie ustalono również, kiedy o prowadzonym postępowaniu zawiadomiono Spółkę, co ma zdaniem skarżącej kluczowe znaczenie dla oceny zasadności objęcia odszkodowaniem nakładów poczynionych na nieruchomość przez dzierżawcę oraz jakie nakłady zostały poczynione po tym zawiadomieniu. Po rozpatrzeniu w/w odwołań powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2013 r., działając na podstawie 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 9a Ugn, Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy podał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Ugn. Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Stosownie do art. 136 ust. 3 Ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 Ugn). Wojewoda [...] uznał, że cel wywłaszczenia bezsprzecznie nie został zrealizowany, a zatem wywłaszczona nieruchomość podlegała zwrotowi, o czym zasadnie orzekł Starosta Powiatu [...], którego ustalenia w tym zakresie organ odwoławczy w całości podzielił. Zarazem nie podzielił zarzutu Gminy Miasto [...], jakoby na rzeczonej nieruchomości zrealizowano inny cel publiczny w postaci ciepłociągu i okoliczność ta miała mieć wpływ na wynik postępowania. Inwestycja ta bowiem nie odpowiadała celowi wywłaszczenia, a ponadto o zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia orzeczono już w decyzji z [...] listopada 1990 r. Zwrotu części działek dokonano zaś na mocy decyzji z [...] maja 1993 r., przy czym rozstrzygnięcie to nie odnosiło się do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Wojewoda nie podzielił także zarzutów A. sp. z o.o. co do błędnej wykładni art. 140 ust. 4 Ugn podkreślając zarazem, że kwestionowanie wysokości odszkodowania nie mieści się w interesie prawnym Spółki, lecz jedynie Gminy Miasto [...]. Niemniej, rozstrzygnięcie w tym zakresie okazało się prawidłowe, a pominięcie nakładów poczynionych przez dzierżawcę było zgodne w interpretacją powołanego przepisu. Nakłady poczynione na nieruchomości, które nie były związane z realizacją inwestycji celu publicznego, nie mogły mieć wpływu na wysokość zwracanego zwaloryzowanego odszkodowania. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła Gmina Miasto [...]. Strona skarżąca zarzuca naruszenie przez organy art. 7 i art. 77 Kpa przez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, zaś art. 140 ust. 4 Ugn przez uznanie, że rozliczeniu podlegają tylko nakłady poniesione w celu realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Gminy Miasto [...], skoro celem wywłaszczenia była budowa bazy magazynowo-technicznej i na nieruchomości zrealizowano ciepłociąg, to organy powinny poczynić ustalenia, czy realizacja tego ciepłociągu nie mieściła się w zakresie tej inwestycji. Skargę na w/w rozstrzygnięcie Wojewody wywiodła również A. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji Wojewody zarzucono naruszenie przepisu art. 140 ust. 4 Ugn poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż zdaniem skarżącej odszkodowanie należnie Gminie Miasto [...] od spadkobierców poprzedniego właściciela powinno zostać powiększone o kwotę równą różnicy wartości nieruchomości na dzień zwrotu w zakresie, w jakim powiększenie to stanowi skutek nakładów poczynionych dla realizacji innego celu niż ten, dla którego nastąpiło wywłaszczenie. Podniesiono, że w rozpatrywanej sprawie organy przyjęły, iż nakłady były dokonane przez Spółkę od początku i w całości w złej wierze i na własne ryzyko inwestora, gdyż nie realizował on celu publicznego. Konsekwencją powyższego było zaniechanie ustalenia, które z poczynionych nakładów zostały dokonane po zawiadomieniu skarżącego o wniosku o zwrot nieruchomości Wobec powyższego zaskarżonej decyzji zarzucono ponadto naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 7 i art. 8 w związku z art. 77 Kpa, gdyż organ odwoławczy nie wyjaśnił daty powiadomienia Spółki o złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości oraz nie ustalił zakresu oraz czasu w jakim zostały dokonane nakłady na nieruchomość po w/w zawiadomieniu, w sytuacji gdy było to konieczne dla prawidłowego wyliczenia wysokości odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. organ na mocy art. 9 Ugn wstrzymał wykonanie skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dodać należy, że powyższą kontrolę sąd przeprowadza w określonej kolejności, najpierw pod kątem zaistnienia wad powodujących nieważność decyzji, następnie – ewentualnego naruszenia przepisów postępowania i dopiero w razie negatywnego wyniku w tym zakresie może badać ewentualne naruszenia przepisów prawa materialnego. Stwierdzenie opisanych w art. 145 § 1 P.p.s.a. uchybień na wcześniejszym etapie powoduje, że sąd nie przechodzi do następnego. Badanie zgodności rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego może więc nastąpić dopiero, gdy nie ma naruszeń prawa powodujących nieważność decyzji i nie ma naruszeń prawa procesowego wyżej opisanych obligujących do jej uchylenia. W niniejszej sprawie Sąd musiał zakończyć kontrolę na drugim etapie. Jak się okazało sporne w ustalonym przez organy stanie faktycznym były następujące okoliczności: 1 ) czy ciepłociąg przeniesiony z działki 2511 w obr. [...] w [...] w 2012 r. był częścią inwestycji, na potrzeby której wywłaszczona została dawna działka nr 20; 2) czy i kiedy o zamiarze przeznaczenia działki na inny cel niż cel wywłaszczenia był zawiadomiony właściciel, któremu odjęto własność lub jego następcy prawni, czy też fakt taki w ogóle nie miał miejsca; 3) czy działka 2511, która powstała z działki 20/5 została już zwrócona decyzją z dnia [...] maja 1993 r., nr [...]; Jeśli chodzi o tę ostatnią kwestię, w ocenie Sądu ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe. Niewątpliwie bowiem nabyta w dniu 5 lutego 1975 r. w warunkach wywłaszczenia działka 20 w obr. [...] podzieliła się najpierw na działki 20/1, 20/2 i 20/3. Decyzją Naczelnika Wydziału Architektury i Geodezji z dnia [...] listopada 1990 r., nr [...] orzeczono, że nieruchomość składająca się z działek ewidencyjnych nr 20/1, 20/2 i 20/3 jest zbędna na cel wywłaszczenia. Działka nr 20/2 decyzją z dnia [...] grudnia 1989 r., nr [...] została podzielona na działki nr 20/4, 20/5 i 20/6. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego [...] z dnia [...] maja 1993 r., [...] orzeczono o zwrocie na rzecz S. B. działek 20/1, 20/3, 20/4 i 20/6. Nie ulega więc wątpliwości, że działka 20/5, która później zmieniła oznaczenie na 2511 nie została zwrócona w/w decyzją. Nie ulega też wątpliwości, że decyzją z [...] listopada 1990 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] nr [...] orzeczono o zbędności nieruchomości oznaczonej jako działki nr 20/1, 20/2 i 20/3 na cel, na który została wywłaszczona. W celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, kierując się również zasadą przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. organy powinny pochylić się także nad znaczeniem decyzji Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] maja 1985 r. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i judykatury organ II instancji ma rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie. Oznacza to, że powinien odnieść się do wszystkich zarzutów z odwołań stron, ale też we własnym zakresie niejako "powtórnie" rozpoznać sprawę, co wiąże się z koniecznością zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, ewentualnie jego uzupełnienia a następnie rozpatrzenia tego materiału, tj. jego ocenę i w jej wyniku ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Sąd nie jest uprawniony do wyręczania organu w dokonywaniu ustaleń w zakresie stanu faktycznego, bo wkraczałby w ten sposób w jego kompetencje. Kwestią zasadniczą, której żaden z organów nie ustalił, a organ odwoławczy mimo takiego wyraźnego zarzutu odwołania spółki A. w żaden sposób do niej się nie odniósł, jest okoliczność czy i ewentualnie kiedy wywłaszczony właściciel – S. B. lub jego następcy prawni – J. B. i L. B. zostali zawiadomieni o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia. Jest to istotne, gdyż zgodnie z art. 136 ust. 2 i 5 U.g.n. w przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Oznacza to, że wywłaszczony właściciel lub jego następca prawny nie może skutecznie realizować roszczenia o zwrot, co z kolei oznacza bezprzedmiotowość postępowania o zwrot nieruchomości. Niewyjaśnienie tej okoliczności w sytuacji, gdy była ona przedmiotem zarzutu odwołania niewątpliwie jest naruszeniem przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. co niewątpliwie mogło mieć istoty wpływ na wynik sprawy. Powyższe miało zasadniczy wpływ na treść wyroku w niniejszej sprawie. Kwestia ta powinna być wyjaśniona na wstępnym etapie postępowania, bo od niej zależą dalsze jego losy. Na kanwie niniejszej sprawy trzeba także zauważyć, że w decyzji z [...] listopada 1990 r. orzeczono o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia a w 1985 r. nakazano ich posiadaczowi zwrot tych działek wywłaszczonemu właścicielowi. Nie można więc wykluczyć, że także później zawiadomiono o zamiarze przeznaczenia działki na inny cel. W dalszej kolejności trzeba przyznać rację skarżącej Gminie Miasto [...], że w sprawie brak też jakichkolwiek ustaleń na okoliczność czy ciepłociąg wykonany w oparciu o decyzję z [...] września 1997 r. nr [...] przeniesiony w lecie 2012 r. na sąsiednią działkę, nie był częścią celu wywłaszczenia wówczas kiedy został on zrealizowany. Z ustaleń organów powyższe nie wynika, podobnie jak i to kiedy ten ciepłociąg powstał, czy w ogóle w sąsiedztwie została zrealizowana inwestycja odpowiadająca celowi wywłaszczenia i czy ciepłociąg ewentualnie obsługiwał bazę magazynowo-techniczną Przedsiębiorstwa [...]. Wskazane uchybienia i luki w materiale dowodowym oraz brak odniesienia się do wszystkich zarzutów złożonych odwołań naruszały też zasadę dwuinstancyjności określoną w art. 15 k.p.a., co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia powoduje, że odnoszenie się do merytorycznych zarzutów związanych z ewentualnym naruszeniem przez organ prawa materialnego byłoby przedwczesne. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.