II SA/Bk 984/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi PSS "S." w H. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie obiektu budowlanego oddala skargę Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] maja 1992 r. wydaną na podstawie art. 42 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, Kierownik Urzędu Rejonowego w H. udzielił Z. S. pozwolenia na użytkowanie tymczasowego kiosku handlowego na nieruchomości przy ul. [...] w H. (działka o nr geod. [...]) na okres 2 lat od daty wydania decyzji. Po upływie ww. terminu inwestor winien dokonać rozbiórki przedmiotowego kiosku bez prawa ubiegania się o odszkodowanie. W dniu 5 października 2012 r. do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek Z. S. o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wnioskodawca podniósł, że określenie terminu użytkowania przedmiotowego kiosku na dwa lata powoduje, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Działający w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r. ponownie odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r. Działający w trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2013 r. uchylił tę decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1992 r. w zakresie terminu pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego oraz w zakresie dotyczącym dokonania jego rozbiórki i w tej części orzekł o stwierdzeniu jej nieważności. Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w H. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przywołaną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W międzyczasie w dniu 29 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przedmiotowego kiosku handlowego (jako obiektu o nieuregulowanym stanie prawnym). Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] umorzono prowadzone postępowanie jako bezprzedmiotowe. Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w H. wniosła odwołanie od tej decyzji. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B.. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podano, że decyzja organu I instancji odpowiada przepisom prawa. Wskazano, że postępowanie przed organami nadzoru budowlanego jest wszczynane co do zasady w stosunku do obiektów budowlanych o nieuregulowanym stanie prawnym. Decyzja z dnia [...] maja 1992 r. o pozwoleniu na czasowe użytkowanie kiosku handlowego, pierwotnie dopuszczała legalne istnienie obiektu na działce przez okres 2 lat; po tym czasie obiekt winien być rozebrany. Zatem w świetle tej decyzji, do wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji ostatecznej [...] maja 2013 r. kiosk handlowy istniał przez około 19 lat jako obiekt o nieuregulowanym stanie prawnym, wymagającym podjęcia działań ustawowych przez organ nadzoru budowlanego. W związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stan prawny przedmiotowego kiosku handlowego uległ zmianie na niewymagający interwencji organów nadzoru budowlanego. W chwili obecnej Z. S. legitymuje się nieograniczonym czasowo pozwoleniem na jego użytkowanie. Czyni to bezprzedmiotowym, w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. postępowanie zainicjowane zawiadomieniem z dnia 29 stycznia 2013 r. organu nadzoru. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w H. i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy w tym: - art. 105 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nieprawomocnej decyzji stwierdzającej, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] maja 1992 r. w zakresie terminu pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego oraz w zakresie dotyczącym dokonania rozbiórki ww. obiektu jako wydana bez podstawy prawnej stanowi przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w całości w sytuacji, gdy jedynie wydanie rozstrzygnięcia ostatecznego i prawomocnego może przemawiać za umorzeniem postępowania; - art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do uczestników postępowania oraz zasady przekonywania poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu i poprzestanie na stwierdzeniu ich bezzasadności w związku z umorzeniem postępowania. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że instytucję umorzenia postępowania wiąże się w piśmiennictwie z powstaniem trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania. Postępowanie można umorzyć tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma przedmiotu postępowania administracyjnego. Przez przedmiot ogólnego postępowania administracyjnego należy rozumieć sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt. 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa która miała być załatwiona w drodze decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania, albo utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania. W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki uzasadniające rozstrzygnięcie sprawy poprzez umorzenie postępowania l instancji. Skarżący podał, że w świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sądowego przedmiot postępowania istnieje, jeżeli m.in. nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. W sprawie niniejszej uznano, że przesłanka ta nie zachodzi, albowiem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 r. Skarżący podniósł, że postępowanie to nie zostało zakończone decyzją prawomocną, albowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zaskarżona w zwykłym toku odwoławczym. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego wydane w przedmiocie umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego w sprawie tymczasowego kiosku handlowego. Stosownie do treści art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 84a ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, organy nadzoru budowlanego, kontrolując stosowanie przepisów prawa budowlanego sprawdzają wykonywanie obowiązków wynikających z decyzji i postanowień wydanych na podstawie przepisów prawa budowlanego. Podstawą wszczęcia niniejszego postępowania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego było ustalenie, że przedmioty kiosk ma nieuregulowany stan prawny, albowiem mógł istnieć i być użytkowany jedynie przez okres 2 lat od daty wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] maja 1992 r. udzielającej pozwolenia na jego użytkowanie. W dacie wszczęcia postępowania kiosk istniał pomimo tego, że od 19 lat powinien być już rozebrany (postępowanie zostało wszczęte w dniu 29 stycznia 2013 r.). Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (vide: wyrok NSA z 18 czerwca 1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 80). Przenosząc tę część rozważań na grunt sprawy niniejszej podać należy, że celem postępowania organu nadzoru budowlanego było uregulowanie stanu prawnego kiosku, który na datę wszczęcia postępowania był użytkowany nielegalnie. W trakcie prowadzonego postępowania decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w H. z dnia [...] maja 1992 r. w zakresie terminu pozwolenia na użytkowanie kiosku handlowego oraz w zakresie dotyczącym dokonania jego rozbiórki została wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. Tym samym stwierdzić należy, że słusznie w sprawie przyjęto iż stan prawny przedmiotowego kiosku nie wymagał interwencji organów nadzoru budowlanego. Brak podstawy prawnej czynił postępowanie bezprzedmiotowym i w związku z tym należało je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty skargi. Bezzasadny jest zarzut dotyczący tego, że postępowanie nie mogło być umorzone, albowiem decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. nie ma przymiotu prawomocności bo "została zaskarżona w zwykłym toku odwoławczym". Skarżący uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, powołał się na stanowisko doktryny i judykatury i wywiódł, że przedmiot postępowania administracyjnego istniej, gdy nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie. W tym miejscu wyjaśnić należy, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 K.p.a). Zasada dwuinstancyjności wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. Decyzją nieostateczna co do zasady jest decyzja wydana przez organ I instancji, natomiast decyzją ostateczną co do zasady jest wydana przez organ II instancji na skutek wniesienia przez stronę zwykłego środka prawnego jakim jest odwołanie. Od decyzji ostatecznych należy odróżnić decyzje prawomocne. Prawomocne są te decyzje, od których nie przysługuje skarga do sądu, jak też decyzje, co do których sąd oddalił skargę. Odwołanie jest środkiem bezwzględnie suspensywnym, co oznacza że jego wniesienie wstrzymuje wykonanie decyzji. Natomiast skarga do sądu administracyjnego nie ma charakteru bezwzględnie suspensywnego co oznacza, że jej wniesienie nie wstrzymuje wykonania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonej decyzji. Przenosząc te uwagi na grunt sprawy niniejszej podać należy, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r. jako decyzja ostateczna miała przymiot wykonalności. Fakt wniesienia od niej skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymał jej wykonania a skutkował tylko tym, że nie jest ona jeszcze decyzją prawomocną (WSA w Warszawie nie wstrzymał jej wykonania). Wydanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co prawda nieprawomocnej decyzji ale ostatecznej i wykonalnej mogło stanowić przesłankę umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Wyjaśnić również należy, że wskazana przez pełnomocnika skarżącego okoliczność braku podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy mająca świadczyć o istnieniu przedmiotu postępowania powinna być rozumiana w ten sposób, że sprawa administracyjna musi mieć charakter "otwarty" w tym znaczeniu, że nie może być rozstrzygnięta orzeczeniem ostatecznym (res iudicata). Dopóki orzeczenie rozstrzygające w sposób ostateczny daną sprawę funkcjonuje w obrocie prawnym, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii jest w oczywisty sposób bezprzedmiotowe. W sprawie niniejszej nie zachodził przypadek res iudicata, dlatego nie zrozumiałym jest wskazywanie przez pełnomocnika na tę okoliczność. Końcowo podać należy, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania w szczególności art. 8 K.p.a. Pełnomocnik skarżącego podnosząc ten zarzut nie wskazał na czym konkretnie naruszenie to polegało. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)