VII SA/Wa 2671/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (sprawozdawca), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2013r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 17 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267). zwanej dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2011 r., znak: [...]. zezwalającej na realizację inwestycji p.n. ..Przebudowa układu drogowego, placów publicznych, 'torowiska tramwajowego oraz infrastruktury technicznej w Strefie [...]" dla przedsięwzięcia ..Przebudowa strefy śródmiejskiej miasta [...]" uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Działając na podstawie art. 11a i art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz art. 104 k.p.a. , Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] października 2011 r. decyzją Nr [...], znak: [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa układu drogowego, placów publicznych, torowiska tramwajowego oraz infrastruktury technicznej w strefie [...]" dla przedsięwzięcia "Przebudowa strefy śródmiejskiej miasta [...]", oraz nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności. W wyniku rozpatrzenia odwołania J. G.o oraz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej od decyzji Prezydenta Miasta [...], Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r.. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. W dniu 25 lipca 2012 r. do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął wniosek .. Sp. z o.o., reprezentowanej przez radcę prawnego A. R., z dnia [...] lipca 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Jednocześnie, skarżąca spółka wniosła o wstrzymanie wykonania ww. decyzji. W przedmiotowym wniosku pełnomocnik skarżącej wskazał, iż podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] jest rażące naruszenie przez organ pierwszej instancji prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym naruszenie przepisów postępowania i przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj.: art. 10 § 1 k.p.a. , poprzez niezapewnienie skarżącej spółce czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, wskutek czego wydana została decyzja niezgodna z wolą [...] Sp. z o.o., która to wola była znana organowi podejmującemu decyzję, art. 9 k.p.a., poprzez brak udzielenia skarżącej jakiejkolwiek informacji faktycznej i prawnej w przedmiocie prowadzenia przez organ postępowania mającego na celu wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika do władzy publicznej, a w szczególności poprzez nieuwzględnienie przez organ dotychczasowych rozmów pomiędzy skarżącą a organem dotyczących możliwości zamiany działek, art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez postępowanie organu sprzeczne z zasada demokratycznego państwa prawnego i nieuwzględnienie tym samym prawa spółki do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czego skutkiem był brak zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i uniemożliwienie jej racjonalnego planowania teraźniejszych i przyszłych działań. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz odmówił wstrzymania wykonania tej decyzji. W uzasadnieniu decyzji nadzwyczajnej Wojewody [...] organ pierwszej instancji wskazał, iż zarzuty podniesione przez skarżącą spółkę nie stanowią rażącego naruszenia prawa i tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zwany dalej Ministrem stwierdził ,że naruszone zostały przez Wojewodę [...] przepisy postępowania dotyczące właściwości organu, tj. art. 19 oraz art. 157 § 1 k.p.a., co skutkować musi uchyleniem w całości zaskarżonej decyzji nadzwyczajnej Wojewody [...] i umorzeniem postępowania pierwszej instancji tj. postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...]. Minister wskazał, że zgodnie z art. 19 k.p.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Stosownie zaś do treści art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przy czym dla określenia organu administracji właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] istotne znaczenie ma fakt, iż decyzja ta nie kończyła w administracyjnym toku instancji sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdyż podlegała ona ocenie organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanej przez Wojewodę [...]. Minister przypomniał utrwaloną linią orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1218/08, opubl. Lex nr 560247: "Nie jest bowiem w ocenie Sądu dopuszczalna sytuacja, w której w drodze stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego zostaje wyłącznie decyzja pierwszoinstancyjna. Byłoby to równoznaczne z pozostaniem w tymże obrocie jedynie decyzji wydanej w drugiej instancji przez organ odwoławczy, której przedmiotem jest "utrzymanie w mocy" nieistniejącej już przecież decyzji. Tak więc - prawidłowym tokiem procedury administracyjnej w sprawach o unieważnienie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w dwóch instancjach, jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności istnienia - bądź braku - przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej. a dopiero w drugiej kolejności - decyzji pierwszej instancji." Minister wskazał również, że na gruncie przedmiotowej sprawy tj. rozpatrywania wniosku nieważnościowego, w pierwszej kolejności konieczne było rozważenie przesłanek nieważności w odniesieniu do decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2011 r. w drugiej instancji przez Wojewodę [...], aby otworzyć ewentualną możliwość rozstrzygnięcia zgodnego z treścią wniosku, tj. w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta [...]. W skardze wniesionej do Sądu, [...] Sp. z o.o., zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny w pływ na jej treść, a to art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, pomimo braku bezprzedmiotowości postępowania. Strona wskazał, że decyzja umarzająca postępowanie w nin. sprawie nie odpowiada prawu, gdyż Minister uznał się właściwym organem do rozpoznania sprawy i będzie sprawę tę - jako organ właściwy - rozpoznawał. Zdaniem strony, umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości, może zapaść tylko wtedy gdy postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, czyli brak jest przedmiotu postępowania administracyjnego. W nin. sprawie, zdaniem strony, sytuacja powyższa nie zaistniała - przedmiot postępowania istnieje i będzie przedmiotem rozpoznania przez Ministra, który uznał się organem właściwym. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie należy zauważyć, że na mocy § 1 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz zniesienia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1390), z dniem 27 listopada 2013 r. utworzone zostało Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju w drodze przekształcenia dotychczasowego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, oraz zniesione zostało Ministerstwo Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. W myśl § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2013 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Rozwoju (Dz. U. z 2013 r., poz. 1391) organ ten kieruje działem administracji rządowej budownictwo, lokalne planowanie i zagospodarowanie przestrzenne oraz mieszkalnictwo. Zgodnie zaś z art. 11 g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa jest organem wyższego stopnia, do którego służy odwołanie od wydanej przez wojewodę decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W związku z powyższym, organem właściwym w sprawie przekazania skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Ministra wraz z odpowiedzią na tę skargę jest obecnie Minister Infrastruktury i Rozwoju. Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu ponieważ kontrolowana przez Ministra decyzja nadzwyczajna Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a konkretnie - art. 157 § 1 k.p.a. Stosownie do treści art. 157 § 1 k.p.a., właściwy do stwierdzenia nieważności w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Przy czym dla określenia organu administracji właściwego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] istotne znaczenie ma fakt, iż decyzja ta nie kończyła w administracyjnym toku instancji sprawy zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, gdyż podlegała ona ocenie organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r. wydanej przez Wojewodę [...]. Minister wskazał utrwaloną linię orzecznictwa sądowo - administracyjnego, wyrażoną m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1218/08, opubl. Lex nr 560247, która skład orzekający całkowicie podziela, że nie jest b dopuszczalna sytuacja, w której w drodze stwierdzenia nieważności wyeliminowana z obrotu prawnego zostaje wyłącznie decyzja pierwszoinstancyjna. Byłoby to równoznaczne z pozostaniem w tymże obrocie jedynie decyzji wydanej w drugiej instancji przez organ odwoławczy, której przedmiotem jest "utrzymanie w mocy" nieistniejącej już przecież decyzji. Tak więc - prawidłowym tokiem procedury administracyjnej w sprawach o unieważnienie decyzji, która była przedmiotem rozstrzygnięcia w dwóch instancjach, jest rozpatrzenie w pierwszej kolejności istnienia - bądź braku - przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji drugoinstancyjnej. a dopiero w drugiej kolejności - decyzji pierwszej instancji. Jednocześnie Sąd w ww. wyroku wskazał, iż postępowaniu takiemu nie stoi na przeszkodzie treść wniosku strony, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji. Organ administracyjny nie jest bowiem związany wyłącznie literalną treścią pisma, lecz winien je rozpoznać zgodnie z jego intencją, przy zachowaniu reguł procedury administracyjnej. Tym samym na gruncie przedmiotowej sprawy tj. rozpatrywania wniosku nieważnościowego, w pierwszej kolejności konieczne jest rozważenie przesłanek nieważności w odniesieniu do decyzji wydanej w dniu [...] grudnia 2011 r. w drugiej instancji przez Wojewodę [...]. Zatem, wniosek [...] Sp. z o.o., nie powinien być rozpatrywany przez Wojewodę [...], lecz przekazany wg właściwości do Ministra by ten ocenił czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.. znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...]. Mając na uwadze ,że Wojewoda wszczął postępowanie nadzwyczajne, które zakończył wydanie decyzji należało po uchyleniu decyzji Wojewody [...] umorzyć postępowanie prowadzone przed Wojewodą po to by umożliwić właściwemu organowi czyli Ministrowi wszczęcie postępowania i rozpoznanie wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] poprzez wcześniejszą kontrolę decyzji organu odwoławczego którym był Wojewoda. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.).