II OSK 1337/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1043/13 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. W. na rzecz Gminy T. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 26 lutego 2014 r., sygnatura akt IV SA/Po 1043/13, rozpoznając skargę H. W. na uchwałę Rady Gminy T. z [...] marca 2003 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru chronionego krajobrazu jeziora [...] i rzeki [...] oraz terenów sąsiednich w części miejscowości R., stwierdził nieważność § 4 ust. 1 pkt 15, § 7 ust. 3, § 10 ust. 4 i § 16 ust. 5 zaskarżonej uchwały, w pozostałym zakresie skargę oddalił i zasądził od Rady Gminy T. na rzecz skarżącej 150 zł tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca w skardze na uchwałę podniosła następujące zarzuty. 1) Naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na tym, że o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego nie ogłoszono w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. Skarżąca wskazała, że o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego ogłoszono poprzez obwieszczenie umieszczone 17 listopada 1998 r. na tablicy ogłoszeń oraz komunikat, który ukazał się w piśmie "[...]". Zdaniem skarżącej pismo to nie stanowi prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe, gdyż chociażby nie posiada daty ukazania się pisma. W związku z tym podniesiono, że także nie zastosowano się do tego, aby termin do składania wniosków do planu nie był krótszy niż 21 dni, gdyż z pisma wynikało, że numer zamknięto 11 grudnia 1998 r., zaś termin składania wniosków do planu wyznaczono na 31 grudnia 1998 r. 2) Naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które miało polegać na tym, że o wyłożeniu projektu planu miejscowego nie ogłoszono w miejscowej prasie oraz w sposób zwyczajowo przyjęty, przy czym umieszczenie ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu w piśmie "[...]" skarżąca kwestionowała z wcześniej podanych powodów. 3) Naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na wyłożeniu projektu planu miejscowego na okres krótszy niż 21 dni. Podniesiono, że – jak wynika z obwieszczenia i komunikatu dotyczących wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu – projekt planu miejscowego był wyłożony dwa razy – pierwszy od 1 marca 2001 r. do 23 marca 2001 r., drugi od 23 lipca 2001 r. do 14 sierpnia 2001 r. Zdaniem skarżącej wskazany termin powinno się liczyć w ten sposób, że projekt planu miejscowego powinien być wyłożony do publicznego wglądu na okres 21 dni roboczych. 4) Naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a oraz lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezawiadomieniu na piśmie skarżącej, będącej osobą, której interes prawny może być naruszony ustaleniami planu oraz właścicielką nieruchomości, od której może być pobrana renta planistyczna, o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu oraz o możliwości składania zarzutów do projektu planu miejscowego 5) Naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 i 12 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na tym, że o terminie sesji, na której rada gminy miała rozpatrzyć nieuwzględnione protesty i zarzuty oraz o terminie sesji, na której miał być uchwalony plan miejscowy nie ogłoszono w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty. 6) Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na tym, że nie określono przeznaczenia działek nr [...],[...],[...],[...] i [...], w szczególności na tym, że nie przypisano tym działkom obszaru funkcjonalnego, o którym mowa w § 5 zaskarżonego planu. 7) Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na tym, że ulice i drogi publiczne na rysunku planu nie zostały określone liniami rozgraniczającymi. 8) Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieokreśleniu w części rysunkowej planu miejscowego linii rozgraniczających tereny przeznaczone do realizacji celów publicznych takich jak ciągi komunikacyjne, kanalizacja sanitarna oraz sieć wodociągowa. 9) Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieokreśleniu maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenów oznaczonych w planie miejscowym symbolami [...],[...],[...],[...],[...] oraz [...], a także określenie takiego wskaźnika dla terenu oznaczonego symbolem [...], ale bez zaznaczenia, czy jest to wskaźnik maksymalny, czy minimalny. 10) Naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nieokreśleniu zasad podziału terenów na działki budowlane. Zdaniem skarżącej, określenie w § 11 ust. 8 zaskarżonego planu miejscowego jedynie minimalnej powierzchni działki dla terenu oznaczonego symbolem [...] nie jest wystarczające, gdyż w żaden sposób nie określono zasad, ani warunków podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. 11) Naruszenie art. 7 Konstytucji RP przez przekroczenie przez Radę Gminy ustawowych kompetencji i określenie w § 4 ust. 1 pkt 15 zaskarżonego planu zakazu używania łodzi motorowych na otwartych zbiornikach wodnych oraz w § 7 ust. 3 całkowitego zakazu mycia samochodów, a także przez nakazanie w § 10 ust. 4 zaskarżonej uchwały zatwierdzenia projektów budynków gospodarczych, garaży i obiektów małej architektury razem z projektem budynku mieszkalnego. 12) Naruszenie art. 22 w zw. z art. 7 Konstytucji RP przez uzależnienie w § 16 ust. 5 zaskarżonego planu miejscowego prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze oznaczonym symbolem [...] od podłączenia do gminnej sieci kanalizacyjnej. 13) Naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niezawiadomieniu o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego komendanta właściwego oddziału Straży Granicznej oraz nieuzgodnieniu projektu planu miejscowego z tym podmiotem. 14) Naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na sporządzeniu przez organ wykonawczy gminy planu miejscowego dla obszaru mniejszego niż wyznaczony w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, a także na skutek dokonania podziału obszaru wyznaczonego tą uchwałą na trzy jednostki. Uzasadniając rozstrzygnięcie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie został naruszony art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przez sporządzenie przez organ wykonawczy gminy planu miejscowego dla obszaru mniejszego aniżeli wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego z dnia [...] maja 1997 r., nr [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że obszar objęty tą uchwałą z uwagi na swoją dużą powierzchnię został podzielony na części i dla każdej z tych części uchwalono osobno plan miejscowy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Rada Gminy, będąc organem ustawowo odpowiedzialnym za uchwalenie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, ma w granicach prawa samodzielność oraz swobodę decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej. Może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, a nawet, jeśli uzna to za konieczne, przerwać procedurę sporządzania planu i wycofać się z inicjatywy planistycznej. W ramach tej swobody mieści się również prawo do uchwalenia planu miejscowego dla obszaru mniejszego aniżeli określonego w uchwale intencyjnej. Jeżeli obszar objęty planem zawierał się w obszarze terenu określonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego oraz w stanowiącej jej integralną część mapie, to Rada Gminy, dysponując w tym zakresie swobodą planistyczną, nie była zobowiązana do podejmowania nowej uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut skargi dotyczący wadliwego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W związku z tym stwierdził, że stosowny komunikat został ogłoszony w piśmie Gminy T. "[...]" z grudnia 1998 r. oraz wywieszony na tablicach ogłoszeń w dniach od 17 listopada 1998 r. do 7 stycznia 1999 r. Odnosząc się do zarzutu, że nie został zachowany wymóg ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzania planu w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) Sąd pierwszej instancji stwierdził, że użyty w powołanym przepisie zwrot "a także" pełni funkcję spójnika koniunkcji i należy dokonywać też ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednakże – jak wyjaśnił – Sądowi pierwszej instancji z urzędu wiadomo z innych spraw, że Wójt Gminy T. zwyczajowo w tamtym czasie dokonywał obwieszczeń tylko na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Sąd pierwszej instancji przyjął również, że czasopismo "[...]" jest przykładem prasy miejscowej, w rozumieniu art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zaakceptował argumentację Rady Gminy, według której bezpłatne pismo Gminy T. "[...]" spełnia kryteria prasy, gdyż jest publikacją periodyczną, posiadającą stały tytuł, opatrzoną numerem bieżącym, nazwą i adresem wydawcy, adresem redakcji, miejscem i datą wydania (zamknięcia numeru), nazwą zakładu drukarskiego i międzynarodowym znakiem informacyjnym. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie był usprawiedliwiony zarzut dotyczący braku zawiadomienia o przystąpieniu do sporządzania planu komendanta właściwego oddziału Straży Granicznej. W związku z tym wskazał, że na terenie objętym planem nie ma granicy państwa, pasa drogi granicznej oraz strefy nadgranicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej i z tego powodu organ sporządzający projekt planu miejscowego nie musiał występować do właściwego komendanta Straży Granicznej o zaopiniowanie tego projektu. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że z treści art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynikało, że projekt planu miejscowego uzgadnia się stosownie do jego zakresu. Nietrafny był, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Sąd ten nie podzielił stanowiska skarżącej co do sposobu liczenia terminu 21 dni na wyłożenie projektu planu. Za bezzasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut dotyczący braku określenia przeznaczenia terenu oznaczonego działkami nr [...], [...], [...] i [...]. Według Sądu, analiza rysunku planu prowadzi do wniosku, że dla wszystkich wskazanych działek zostało określone ich przeznaczenie w miejscowym planie, a nie jedynie użytek gruntu. Wskazał, że działka nr [...] jako teren komunikacji znajduje się na obszarze o symbolu [...] oraz [...], działka nr [..] stanowi obszar użytków rolnych, znajdujący się w obrębie [...], działka nr [...] jest oznaczona jako teren komunikacji w obrębie symbolu [...]. Tak samo działki nr [...] i nr [...] są "terenami komunikacji" umieszczonymi w ramach symboli odpowiednio [...] oraz [...]. W ocenie Sądu pierwszej instancji z ustaleń planu miejscowego, jego części tekstowej i graficznej, powinno wynikać, gdzie i w których miejscach przewidziano linie rozgraniczające teren oraz kiedy i w jakich granicach może ulec zmianie ich przebieg. Zaskarżony plan spełnia te wymagania. Zastosowanie na rysunku planu różnej kolorystyki umożliwia ustalenie przebiegu linii rozgraniczających pomiędzy terenami o odmiennym przeznaczeniu oraz różnych zasadach zagospodarowania. Sąd pierwszej instancji uznał też, że użycie w zaskarżonym planie miejscowym określenia "uciążliwość dla otoczenia" bez jego zdefiniowana nie narusza prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym planie miejscowym oznaczono tereny komunikacji na rysunku planu oraz w jego § 6 wymienione zostały poszczególne ciągi komunikacji jezdnej istniejące w obrębie miejscowego planu. Za niezasadny Sąd pierwszej instancji uznał zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez niewskazanie terenów przeznaczonych pod realizację celów publicznych. Stwierdził w związku z tym, że sieci wodociągowe, kanalizacyjne i inne, choć zaliczone do inwestycji celu publicznego, o których mówi ustawa o gospodarce nieruchomościami, nie wymagają wydzielenia osobnych terenów, a są realizowane w ramach terenów o innym przeznaczeniu. Stąd w ocenie Sądu pierwszej instancji nie było potrzeby wskazywania linii rozgraniczających te tereny na rysunku planu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że aczkolwiek na terenach z zakazem wszelkiej zabudowy i na terenie przeznaczonym do zainwestowania przemysłowego nie został określony wskaźnik intensywności zabudowy, to z uwagi na to, że ten ostatni obejmuje jedną działkę i z uwagi na jej przeznaczenie, uchybienie to nie narusza interesu prawnego skarżącej. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała nie narusza art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przez brak określenia zasad podziału terenu na działki budowlane. W związku z tym Sąd ten stwierdził, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, że przepis ten oznacza możliwość określenia reguł zabudowy, nie wyłączając zainwestowania terenu i intensywności zabudowy, co również oznacza kompetencję do określenia minimalnej wielkości działek przeznaczonych pod zabudowę. Wskazał też, że na obszarze, na którym jako podstawowa ustalona została zabudowa mieszkalna jednorodzinna ([...]) określona została minimalna powierzchnia działki – 0,07 ha. Zaznaczył też, że dominującym przeznaczeniem na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą są tereny, na których nie jest możliwa zabudowa albo jedynie zabudowa siedliskowa na gruntach rolnych. Zaakceptował też nieokreślenie zasad i warunków podziału terenów dla terenów oznaczonych symbolami [...], [...] i [...]. W końcu Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadny zarzut dotyczący niezawiadomienia skarżącej o wyłożeniu projektu planu miejscowego do publicznego wglądu i możliwości wnoszenia zarzutów, stwierdzając, że skarżąca ustanowiła pełnomocnika, który o tych czynnościach został powiadomiony. Za zasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty dotyczące § 4 ust. 1 pkt 15, § 7 ust. 3, § 10 ust. 4 i § 16 ust. 5 zaskarżonej uchwały. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 27 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 2, art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5, art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 10 ust. 1 pkt 7 oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 tej ustawy i w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe. Naruszenie powołanych przepisów miało polegać na błędach w wykładni i stosowaniu zarzuconych w skardze. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy T. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Wyjaśnić przy tym należy, że skarżąca, mimo że zaskarżyła wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, a więc także w części, którą uwzględniono jej skargę, podstawy kasacyjne przytoczyła jedynie w odniesieniu do zarzutów, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.) sprowadza się do kwestionowania zgodności z prawem działania organu wykonawczego gminy T., polegającego na tym, że obszar wskazany w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego z dnia [...] maja 1997 r. podzielono na kilka części i dla każdej z nich uchwalono odrębny plan miejscowy, w tym plan zaskarżony w rozpoznawanej sprawie. W ocenie NSA zarzut ten nie jest zasadny, gdyż Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż postępując w ten sposób nie naruszono prawa. Istotne jest, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego spełniła swoją informacyjną funkcję. Wszyscy, których mogło to dotyczyć, zostali poinformowani o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla określonego terenu, mieszczącego się w granicach określonych w załączniku do uchwały z [...] maja 1997 r. Tym samym mogli wziąć udział w procesie uchwalania planu miejscowego m.in. przez składanie wniosków do planu. W ocenie NSA, w świetle przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dopuszczalne było uchwalenie planu miejscowego dla obszaru mniejszego niż obszar określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Wynika to – jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – ze swego rodzaju rozumowania z większego na mniejsze. Skoro rada gminy może w ogóle odstąpić od uchwalenia planu miejscowego, to tym bardziej może uchwalić plan dla obszaru mniejszego niż określony w uchwale o przystąpieniu do sporządzania planu. Nie jest przy tym istotne, czy nastąpi to z inicjatywy organu wykonawczego gminy, czy też z inicjatywy samej rady gminy. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zatem zasadna. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz.U. Nr 5, poz. 25 ze zm.) sprowadza się do kwestionowania uznania lokalnego czasopisma "[...]" za miejscową prasę, o której mowa w powołanych przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności kwestionuje się stwierdzenie Sądu pierwszej instancji, że data zamknięcia tego pisma jest tożsama z datą wydania. W ocenie NSA zarzut ten nie jest zasadny, gdyż definicja prasy zawarta w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r Prawo prasowe jest na tyle szeroka, że nie można z niej wykluczyć publikacji periodycznych, w których zamiast daty wydania podaje się datę zamknięcia numeru. Zauważyć też należy, że w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym nie odesłano w zakresie rozumienia określenia "miejscowa prasa" do Prawa prasowego. Brak więc podstaw, aby stosować definicję prasy zawartą w powołanym art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa prasowego. Z tych względów podstawa kasacyjna odnosząca się do naruszenia wskazanych przepisów nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów przez to, że przewidzianych w tych przepisach ogłoszeń dokonano w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, ale nie w sposób zwyczajowo przyjęty. Formułując przytoczoną podstawę kasacyjną nie wskazano, jaki to zwyczajowo przyjęty na terenie gminy T. sposób ogłaszania pominięto. Tym samym zarzut ten jest niezasadny. W ocenie NSA, powołane przepisy należy bowiem rozumieć w ten sposób, że przewidzianych w nim ogłoszeń dokonuje się w miejscowej prasie oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jeżeli jest taki zwyczajowo przyjęty sposób. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na nieuzgodnieniu projektu planu z organem ochrony granic jest niezasadna, gdyż trafnie Sąd pierwszej instancji zauważa, że zgodnie z powołanym przepisem uzgodnień projektu planu dokonywano stosownie do jego zakresu. Zatem, z organem ochrony granic projekt planu powinien być uzgodniony, gdy jego przedmiot dotyczył materii właściwej dla tego rodzaju organów, a więc w jakimś zakresie miał znaczenie dla ochrony granic. Przytaczając podstawę kasacyjną nie wskazano, w jaki sposób plan miejscowy gminy położonej z dala od granic Polski miałby wpływać w jakikolwiek sposób na zagadnienia związane z ochroną granic. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do zarzutu naruszenia tego przepisu w zakresie wskazanego w nim okresu, na który wykładało się do publicznego wglądu projekt planu miejscowego. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych twierdzi, że okres ten powinien obejmować 21 dni roboczych urzędu gminy. W ocenie NSA, takie stanowisko nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach ustawy. Przy obliczaniu terminów powszechnie nie uwzględnia się ostatniego dnia terminu, który przypada na dzień wolny od pracy. Nie jest jednak spotykane nieuwzględnianie innych dni terminu przypadających w dni wolne od pracy. W związku z tym, gdyby ustawodawca miał zamiar w tak nietypowy sposób ustalić zasady liczenia terminu przewidzianego na wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, to dałby temu wyraźnie wyraz w treści przepisu. Tymczasem w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi się po prostu o okresie 21 dni. Stanowisko Sądu pierwszej instancji zajęte w tym zakresie jest więc trafne, zaś podstawa kasacyjna opierająca się na odmiennej jego wykładni nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy, jak wynika ze skargi kasacyjnej, kilku zagadnień. Po pierwsze, niedokładności lub brak określenia przeznaczenia konkretnych nieruchomości na rysunku planu oraz brak linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Po drugie, brak definicji użytego w zaskarżonym planie określenia "uciążliwość dla otoczenia". W ocenie NSA, w tym zakresie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że zaskarżony plan miejscowy, w szczególności jego rysunek, w wystarczający sposób określa przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania. Dzięki zastosowaniu oznaczeń literowych oraz różnych kolorów rysunek planu jest w wystarczającym stopniu czytelny. Ewentualne braki zaskarżonego planu nie stanowią takich wad, które uzasadniałby stwierdzenie jego nieważności. Plan miejscowy, jak każdy akt normatywny, podlega wykładni, która ma m.in. na celu usunięcie niejasności i oczywistych błędów. Dotyczy to np. wskazanego przez skarżącą podania w zaskarżonym planie klas bonitacyjnych użytków rolnych. Jest oczywiste, że określona klasa bonitacyjna gleby nie jest przeznaczeniem terenu w rozumieniu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Klasa bonitacyjna gleby wynika z czynników biologicznych i nie jest elementem, który się planuje w planie miejscowym. Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący braku definicji określenia "uciążliwość dla otoczenia", to nie można takiego stanu rzeczy uznać za sprzeczny z prawem. Określenie to – jak już powiedziano – jako element aktu normatywnego będzie podlegać wykładni. Wbrew temu, co twierdzi skarżąca w skardze kasacyjnej, nie jest możliwe stworzenie aktu normatywnego, w tym planu miejscowego, który nie będzie pozostawiał żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Za sprzeczny z prawem można by uznać jedynie taki akt prawa miejscowego, który jest w takim stopniu niejasny, że nie jest możliwe jego stosowanie. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest zasadna. Jej istota sprowadza się do tego, że na rysunku planu tereny przeznaczone na drogi oznaczono jedynie innym kolorem i nie wydzielono ich liniami rozgraniczającymi. Tak ujęty zarzut nie jest zasady, gdyż – sprowadzając to trochę ad absurdum – pomiędzy obszarami oznaczonymi różnymi kolorami jest linia, tyle, że bardzo cienka. Inaczej mówiąc, warunek wyodrębnienia terenów przeznaczonych pod drogi publiczne, wynikający z art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, został spełniony. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do zarzutu, że na rysunku planu nie umieszczono linii rozgraniczających tereny przeznaczone na infrastrukturę techniczną. Jak należy rozumieć skarżącej chodzi o to, że takie elementy infrastruktury technicznej, jak sieci wodociągowe i kanalizacyjne powinny na rysunku planu znaleźć się na terenie wyodrębnionym liniami rozgraniczającymi ten teren. Taka wykładnia powołanych przepisów nie jest uzasadniona. Skoro tego rodzaju infrastruktura zostaje zaznaczona na rysunku planu poprzez wykreślenie jej przebiegu, to nie jest już konieczne dodatkowe oznaczanie terenu, na którym ona ma się znajdować. W ocenie NSA, ustawodawcy w powołanych przepisach chodziło o to, aby teren przeznaczony pod infrastrukturę o charakterze liniowym był oznaczany liniami pokrywającymi się z jej przebiegiem. Powołana podstawa kasacyjna nie jest więc zasadna. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się do zarzutu nieokreślenia minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. W ocenie NSA, zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z częścią wstępną powołanego przepisu, określone w nim elementy ustaleń planu miejscowego zamieszcza się w zależności od potrzeb. Oznacza to, że wskaźniki intensywności nie muszą być określane dla terenów, na których obowiązuje zakaz zabudowy. Ponadto z tak sformułowanego przepisu wynika, że brak minimalnych lub maksymalnych wskaźników intensywności zabudowy może być wyrazem stanowiska organów gminy o braku ograniczeń w tym zakresie. Z tego względu podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieokreślenie tych wskaźników w odniesieniu do niektórych nieruchomości nie jest naruszeniem prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały o planie miejscowym. Tym samym powołana podstawa kasacyjna nie jest zasadna. Podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sprowadzająca się do zarzutu braku określenia w zaskarżonym planie miejscowym zasad i warunków podziału terenów na działki budowlane, jest niezasadna, gdyż także w tym przypadku należy zwrócić uwagę, że zgodnie z częścią wstępną powołanego przepisu te zasady i warunki ustala się w zależności od potrzeb, co może oznaczać nie tylko to, że ustala się je tylko wówczas, gdy plan przeznacza tereny pod budownictwo, ale także to, że ustala się je tylko wtedy, gdy organy gminy widzą potrzebę ich ustalenia. Zarzut naruszenia powołanego przepisu nie jest więc zasadny. W końcu nie jest zasadna podstawa kasacyjna dotycząca naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, sprowadzająca się do twierdzenia, że skarżąca, mimo że spełniała warunki określone w tych przepisach, nie została zawiadomiona na piśmie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, który wskazuje, że o publicznym wyłożeniu projektu planu został na piśmie zawiadomiony ustanowiony przez skarżącą jej pełnomocnik. Skarżąca tego faktu nie kwestionuje, podnosząc jedynie, że nie zostało zbadane, czy udzielone pełnomocnictwo dotyczyło rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że do akt sądowych (k. 95) została złożona kopia pełnomocnictwa, na które powołały się organy gminy. Pełnomocnictwo to jest na tyle ogólne, że obejmuje także sprawy dotyczące uchwalenia planu miejscowego. Zarzut nie jest więc zasadny. W tym stanie rzeczy, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, NSA na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił ją. Wobec oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.