II OZ 369/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia P.S. i E.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2653/13 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r., nr [...] w sprawie ze skargi P.S. i E.S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie; 2. wstrzymać wykonanie decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r., nr [...]. Postanowieniem z 26 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił P.S. i E.S. (dalej jako "skarżący") wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] grudnia 1996 r. Wójt Gminy Stare Babice nakazał skarżącym rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego połączonego z garażem, hydroforni murowanej i szczelnego zbiornika na ścieki, usytuowanych na działce nr ew. [...]. Następnie decyzją z [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego odmówił uchylenia decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r. Decyzją z [...] listopada 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2013 r. Skarżący wnieśli skargę na powyższą decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r. W ocenie skarżących decyzja ta może podlegać wstrzymaniu, ponieważ zapadła w granicach tej samej sprawy rozbiórkowej. Wskazali, że wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę ze swej istoty rodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Oddalając wniosek Sąd I instancji wskazał, że wniosek o wstrzymanie dotyczy decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r., a więc decyzji wydanej w innym postępowaniu w stosunku do postępowania, w którym została wydana zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd I instancji podkreślił ponadto, że przedmiotem skargi jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym art. 155 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, decyzja Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r. nie mieści się w granicach sprawy ze skargi na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2013 r. Skoro przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., natomiast wniosek o wstrzymanie wykonania dotyczy decyzji nakazującej rozbiórkę, to nie zachodzi w tych sprawach tożsamość przedmiotowa. Pomimo występującego związku między tymi sprawami różnią się one podstawą prawną rozstrzygnięcia. W trybie art. 155 k.p.a. przedmiotem oceny organu nie jest zasadność nałożenia obowiązku rozbiórki, lecz to, czy zaistniały przesłanki określone w tym przepisie, to jest czy za wydaniem tego rodzaju rozstrzygnięcia przemawia interes społeczny bądź słuszny interes strony. Zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie jest uzależnione od zasadności ani nawet legalności decyzji wydanej w trybie zwykłym, stąd też organ nie przeprowadzał ponownej, odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę nałożenia obowiązku. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie art. 61 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."). Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i wstrzymanie wykonania decyzji Wójta Gminy Stare Babice - art. 188 w związku z art. 197 § 2 i art. 61 § 3 p.p.s.a. (w zażaleniu omyłkowo powołany jako art. 63 § 3 p.p.s.a.). Ewentualnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 61 § 3 p.p.s.a., Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przede wszystkim należy odnieść się do dopuszczalności wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r. Przepis art. 61 § 3 p.p.s.a. rozszerza możliwość wstrzymania zaskarżonych aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Kluczowe dla zakresu stosowania przepisu art. 61 § 3 p.p.s.a. będzie mieć zatem znaczenie jakie przyjmie się dla pojęcia "sprawy", w granicach której sąd może wstrzymać wykonanie aktu bądź czynności. Należy przyjąć, że ustawodawca odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym i jej tożsamość wyznaczają elementy określające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej, umożliwia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wstrzymania wykonania decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r. na obecnym etapie postępowania. Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego na podstawie art. 155 k.p.a. Przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wójta Gminy Stare Babice z [...] grudnia 1996 r., jak również obecnie toczącego się postępowania nadzwyczajnego, jest zasadność wydania nakazu rozbiórki. Oczywiście postępowania te toczyły się w oparciu o inne przesłanki. Postępowanie zwykłe toczyło się bowiem tylko w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.), natomiast postępowanie nadzwyczajne przed organami nadzoru budowlanego prowadzone było przede wszystkim z uwzględnieniem przesłanek wynikających z art. 155 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego rozważając uchylenie decyzji ostatecznej, mogą całkowicie pominąć zastosowanie bądź wykładnię przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji wydanej w trybie zwykłym. Sposób zastosowania tych przepisów, jak i ich wykładnia zaprezentowana w decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, mogą w określonych sytuacjach faktycznych i prawnych przemawiać za uznaniem, że interes stron czy interes społeczny uzasadniają uchylenie bądź zmianę tej decyzji ostatecznej (w tym przypadku decyzji rozbiórkowej) na podstawie art. 155 k.p.a. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym oraz decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 155 k.p.a., można mówić o tożsamości podstawy prawnej i przedmiotu rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie można mówić również o tożsamości podmiotowej. Stronami obu postępowań byli niewątpliwie skarżący. Natomiast zmiana organu związana była z ustawowym przekazaniem kompetencji w zakresie orzekania o nakazie rozbiórki organom nadzoru budowlanego, co nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, dalej jako "Prawo budowlane"). Zmiana organu nie oznacza więc w tym przypadku braku tożsamości podmiotowej między sprawą zakończoną decyzją wydaną w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, a sprawą prowadzoną w trybie nadzwyczajnym z uwzględnieniem zmiany organu właściwego. Oznacza to, że wskazane decyzje wydawane są w granicach tej samej sprawy, co umożliwia zastosowanie art. 61 § 3 p.p.s.a. i wstrzymanie wykonania decyzji rozbiórkowej na etapie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o odmowie uchylenia takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Nie ulega także wątpliwości, że wyegzekwowanie nakazu rozbiórki ze swojej istoty wiąże się z trudnymi do odwrócenia skutkami. Należało zatem uznać, że skarżący wykazali przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 § 3 i wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem. Z powyższych względów i na podstawie art. 61 § 3 i art. 188 w związku z art. 197 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.