VII SA/Wa 2630/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska (sprawozdawca), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] października 2013r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. odmawiającą nałożenia na E. i A. W. obowiązku rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2012 r. do organu powiatowego wpłynął wniosek B. J. o sprawdzenie zezwolenia na budowę przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] należącej do W. E.. Podczas kontroli przeprowadzonej na w/w działce przedstawiciele organu powiatowego stwierdzili, że przydomową oczyszczalnię ścieków wykonano bez zezwolenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonywanej przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...] z uwagi na brak przedmiotu postępowania administracyjnego tj. rozbiórkę w/w przydomowej oczyszczalni ścieków. Na skutek ponownego wniosku B. i G. J. z dnia [...] lipca 2013 r. o nakazanie rozbiórki przydomowej oczyszczali ścieków na działce nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 2013 r. dokonał ponownych oględzin , w wyniku, których ustalono, że przydomowa oczyszczalnia ścieków wykonana została według oświadczenia małżonków W. w maju 2013 r. Oczyszczalnię wykonano zgodnie ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do budowy złożonym w Starostwie Powiatowym w [...] w dniu [...] lutego 2013 r. Według oświadczenia przedstawiciela Starostwa Powiatowego do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, że w mysi art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę została zwolniona budowa "indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę", ale z mocy art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego warunkiem rozpoczęcia robót budowlanych o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest dokonanie w określonym terminie zgłoszenia zamiaru ich rozpoczęcia właściwemu organowi. Bezspornym jest że inwestor powinien dokonać zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowej przydomowej oczyszczalni ścieków. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Jak wynika z akt sprawy E. i A. W. dokonali zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków. W/w zgłoszenie wpłynęło do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu [...] lutego 2013r. i nie wniesiono do niego sprzeciwu. Dokonanie zgłoszenia z dnia [...] stycznia 2013 r. i brak sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno - budowlanej przesądza o jego skuteczności. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że inwestycję wykonano . zgodnie z w/w zgłoszeniem uprawniało Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do wydania decyzji odmawiającej nałożenia na E. i A. W. obowiązku wykonania rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków wykonanej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] gm. [...]. Powyższe w konsekwencji nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie miał obowiązku zbadania zgodności wybudowanej oczyszczalni z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. W szczególności organ powiatowy nie miał obowiązku odniesienia się do "szerokości, wielkości i rodzaju dziatki" w kontekście zapisów o "zabudowie rozproszonej" i "warunków gruntowych" o których mowa w § 20 ust. 5 w/w planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto w ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie miał obowiązku badania wykonanej zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem inwestycji w kontekście innych przepisów tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego "Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Mając na uwadze treść w/w przepisu powyższej analizy powinno dokonać Starostwo Powiatowe w [...]. Niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ upoważnia inwestora do rozpoczęcia planowanej inwestycji. W takim wypadku nie można mu zarzucić działania w warunkach naruszenia prawa. Organ wskazał, że zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] września 2013 r. "na podstawie dokumentów załączonych do złożonego zgłoszenia nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu". Odnosząc się do kolejnego zarzutu nieuwzględnienia w niniejszym postępowaniu treści art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że badanie zgodności inwestycji z przepisami o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego byłoby przedmiotem zainteresowania organów nadzoru w sytuacji, gdy nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. W tym tylko kontekście Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jest właściwy do likwidacji samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego wbrew ustaleniom obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również wówczas, gdy budowa taka nie musiała być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem. Odnosząc się do zarzutów "zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia bądź zagrożenia środowiska" z tego tylko powodu, że w sąsiedztwie działki o nr [...] znajduje się hydrofornia - Główne Ujęcie Wód Podziemnych dla Gminy [...], w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią one jednie subiektywne odczucie skarżącej, które w żaden sposób nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Za bezzasadny organ uznał także zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo stwierdził, że brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie i zgodnie z prawem wydał objętą odwołaniem decyzję. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła B. J. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. skarżąca zarzuciła organowi: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) art. 51 ust. 7 w związku z art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że dokonane zgłoszenie i brak sprzeciwu ze strony organu administracji architektoniczno - budowlanej nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, oraz że badanie zgodności inwestycji z przepisami, o których w art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego, będzie przedmiotem zainteresowania organów w sytuacji, gdy nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, 2) art. 51 ust. 1, 2 i 7 w związku z art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania wykonanej zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem inwestycji w kontekście innych przepisów, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. 3) § 20 ust 5 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] (zatwierdzonego uchwalą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], Dz. Urz. 2007. [...].[...]) poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, w szczególności w zakresie postanowień stanowiących, że możliwość budowy indywidualnych przydomowych oczyszczalni ścieków istnieje wyłącznie w zabudowie rozproszonej oraz przy korzystnych warunkach gruntowych oraz postanowienia stanowiącego, że ścieki odprowadzane będą do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. 4) art. 30 ust. 1 i 2 w zw z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że regulacja z art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego nie odnosi się do sytuacji, gdy zgłoszenie zostało dokonane, lecz jest obarczone poważnymi nieprawidłowościami, o których mowa w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego oraz na przyjęciu, że "wykładnia językowa treści art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego w żaden sposób nie uprawnia do odwołania się do wytycznych zawartych w art. 30 ust. 2 prawa budowlanego". 5) § 34 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie. II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i nie uchyleniu zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy wydana ona została bez wyjaśnienia i ustalenia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny nie rozpoznaje spraw merytorycznie, lecz bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Ponadto stosownie do treści art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli Sądu orzekającego w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana dnia [...] października 2013r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 51 ust 1 i ust 7 Prawa budowlanego odmawiającą nałożenia obowiązku rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków wykonanej na działce nr [...] w [...]. Wydaną decyzję organ oparł, jedynie na ustaleniu, że przedmiotowa oczyszczalnia ścieków została wykonana w maju 2013r. po uprzednim dokonaniu w dniu 5.02.2013r. zgłoszenia zamiaru jej wykonania i zgodnie ze zgłoszeniem przy czym organ nie wniósł do tego zgłoszenia sprzeciwu. Wobec tego organy uznały, że w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego nie miały obowiązku badać zgodności wybudowanej oczyszczalni z zapisami prawa miejscowego ani też z przepisami wykonawczymi, podnosząc że badanie zgodności inwestycji z przepisami o których mowa w art. 50 ust 1 pkt 4 Prawa budowlanego mogło być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego jedynie w sytuacji, gdy nie było konieczności uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia. Sąd nie podziela stanowiska organów wyrażonego w niniejszej sprawie. Materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanych w sprawie decyzji stanowił art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z póżn. zm.) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie zaś do treści art. 51 ust. 7 ustawy przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ten ostatni przepis stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2. w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4 w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Przy czym przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy rozumie się także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 51 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego stosowany jest w sytuacji, gdy roboty budowlane w przypadkach nie objętych dyspozycją art. 48 albo 49b, zostały wykonane m.in. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem przepisu art. 30ust 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Przy czym przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust 1 pkt 4 ustawy rozumie się także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z 27.03.2013r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. Tak więc należy podkreślić, że obowiązkiem organu nadzoru budowlanego wobec zarzutów wniosku i odwołania - było dokonanie szczegółowej analizy dokonanego przez inwestora zgłoszenia z uwzględnieniem zapisów prawa miejscowego i na podstawie dokonanych ustaleń wydać rozstrzygnięcie - uzasadniając je zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Należy podkreślić, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, iż to organy administracji publicznej są i obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z treści przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika zatem, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Mając na uwadze w/w przepisy - nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia organy rozpatrując niniejszą sprawę winny wyjaśnić stan faktyczny dokonując analizy dokonanego zgłoszenia zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków pod kątem zgodności inwestycji z zapisami prawa miejscowego, a następnie wydać rozstrzygnięcie w oparciu o przepis art. 51 Prawa budowlanego (w zależności od dokonanych ustaleń). Biorąc powyższe pod uwagę, wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.