VII SA/Wa 2474/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (sprawozdawca), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta [... na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia Prezydenta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], nakładające na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 33.000 zł za 66 dni zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...] (dawniej dz. nr ew. [...] i część dz. nr ew. [...]) przy ul. M. w [...] - uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wysokości nałożonej kary i ustalił wysokość kary na 18.500 zł. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że w dniu 27 marca 2012 r. do Prezydenta [...] wpłynęła wraz z aktami sprawy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., uchylająca decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2011 r., odmawiającą [...] Sp. z o. o. wydania pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej przy ul. M. w [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent [...] wezwał inwestora, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, do uzupełnienia braków materialnych złożonego wniosku, w terminie 7 dni od daty jego otrzymania. Inwestor odebrał postanowienie w dniu 1 czerwca 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent [...], na wniosek inwestora, zawiesił postępowanie administracyjne. W dniu 4 grudnia 2012 r. do organu wpłynął wniosek inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania. Prezydent [...] podjął postępowanie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., a następnie odmówił [...] Sp. z o. o. wydania pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej przy ul. M. w [...] decyzją wydaną w dniu [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na Prezydenta [...] karę pieniężną w wysokości 33.000 zł za 66 dni zwłoki w wydaniu decyzji w sprawie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej przy ul. M. w [...]. Wojewoda [...] w swoim rozstrzygnięciu od okresu trwania całego postępowania administracyjnego, czyli okresu od wpływu do organu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wraz z aktami sprawy (od dnia 27 marca 2012 r.), do dnia wydania decyzji w dniu [...] lutego 2013 r., odliczył okres: od wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. od dnia 24 maja 2012 r., do dnia wpływu do organu wniosku inwestora o podjęcie zawieszonego postępowania (tj. dnia 4 grudnia 2012 r.) oraz okres 65 dni wynikający z art. 35 ust. 6 ustawy. Prezydent [...] złożył zażalenie na to postanowienie wskazując, że Wojewoda [...] nie odliczył całego okresu zawieszenia postępowania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że inwestor odebrał postanowienie wzywające do uzupełnienia braków złożonego wniosku w dniu [...] czerwca 2012 r., termin na uzupełnienie braków minął zatem w dniu 8 czerwca 2012 r. Jednakże w dniu [...] czerwca 2012 r. zawieszono postępowanie administracyjne i podjęto je dopiero postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na treść art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego, od okresu trwania postępowania odliczyć należy okres od dnia wydania postanowienia z dnia [...] maja 2012 r. nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, do dnia wydania postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania (tj. do dnia [...] stycznia 2013 r.). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 325 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz okresu od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania, stwierdził, że doszło do 37 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, a nie, jak ustalił Wojewoda [...], 66 - dniowego. Przekroczenie to skutkuje karą pieniężną w wysokości 18.500 zł. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].09.2013 r. złożył Prezydent [...]. Wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...].05.2012 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 1.06.2012 r., termin na uzupełnienie braków mijał więc w dniu 8.06.2013 r. Jednakże postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2013 r., wydanym na wniosek inwestora, zawieszono postępowanie. Prezydent [...] podkreślił, że zgodnie z art. 103 Kpa skutkiem zawieszenia postępowania jest wstrzymanie biegu terminów procesowych, tak więc zawieszenie postępowania wstrzymuje nie tylko bieg terminów do dokonania czynności organu prowadzącego postępowanie, ale także bieg terminu na dokonanie czynności przez inwestora. To z kolei prowadzi do stwierdzenia, że 7-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji nałożony w postanowieniu z [...].05.12 r. zaczął swój bieg w dniu 2.06.2012 r. i został przerwany w dniu 6.06.2012 r., po upływie 5 dni. Ponownie termin ten zaczął biec po podjęciu przez organ postępowania, a więc w dniu 3.01.2013 r. i upłynął z upływem 5.01.2013 r.(pozostałe 2 dni). Zdaniem strony skarżącej odliczeniu od czasu trwania całego postępowania powinien więc podlegać okres od dnia 24.05.2012 r., w którym wydano postanowienie nakładające obowiązek usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania, tj. do dnia 3.01.2013 r. oraz pozostały 2-dniowy okres na usunięcie braków materialnych, czyli do dnia 5.01.2013 r. Prezydent [...] wskazał ponadto, że obliczając okres prowadzonego postępowania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił, że w dniu 4.12.2012 r. inwestor we wniosku o podjęcie postępowania wniósł o wydanie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...], powstałych z podziału działki nr ew. [...]i działki nr ew. [...]. Podkreślił, że wnioskiem złożonym w dniu 2.03.2011 r. inwestor wystąpił natomiast o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr ew. [...]i nr ew. [...]z obrębu [...], z podziału których powstały działki o nr ew. [...]z obrębu [...]. Wskazał, że złożona korekta wniosku w zakresie terenu objętego opracowaniem ukształtowała nową treść żądania inwestora, wymagającą ponownej oceny merytorycznej zgromadzonych dowodów. Zdaniem skarżącego termin, o którym mowa w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, powinien być liczony od dnia określenia nowego żądania, wyrażonego w piśmie złożonym w dniu 4.12.2012 r. w okresie zawieszenia postępowania. W świetle powyższego postępowanie trwało 73 dni. Strona skarżąca wskazała, że po odliczeniu od tego okresu od dnia złożenia korekty wniosku do dnia podjęcia postępowania, tj. od 4.12.2012 r. do 3.01.2012 r. (30 dni) oraz okresu na uzupełnienie dokumentacji (2 dni) należy stwierdzić, że postępowanie trwało 41 dni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – zwanej dalej p.p.s.a.), sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą uzasadniającą jego uchylenie, a w konsekwencji skarga jest niezasadna. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013r. zostało wydane zgodnie brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Materialnoprawną podstawę ww. rozstrzygnięcia stanowił art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Należy jednak podkreślić, że przepis ten, będący dokładnym powtórzeniem reguły zawartej w art. 35 § 5 k.p.a. nie stanowi podstawy do odliczenia terminów wszelkich tych czynności organu administracji publicznej, które jakkolwiek wynikają z przepisów prawa, w tym z Kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak stanowią zwykłe elementy składające się na to postępowanie, nie wymagające dodatkowych, nadzwyczajnych działań zmierzających do nadania procedurze właściwego biegu. Nie można będzie zatem uznać za takie czynności np. zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, nieuzasadnione oczekiwanie organu na pismo, które nie ma wpływu na bieg sprawy, czy zasięganie porady organów nadrzędnych co do sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 17 marca 1988 r. SAB/Gd 14/87 publ. ONSA 1988 Nr 1, poz. 41). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 Prawo budowlanego organ administracji w razie stwierdzenia naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 tejże ustawy, to jest braków związanych z kompletnością projektu budowlanego, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Termin wyznaczony na podstawie art. 35 ust. 3 powołanej ustawy do usunięcia merytorycznych braków w projekcie budowlanym, winien, podlegać odliczeniu od czasu zakreślonego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zwłoka w postępowaniu związana z tym okresem jest niezawiniona przez organ i powinna być odliczana od ustawowego terminu przewidzianego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu czas od dnia nałożenia postanowieniem z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązku uzupełnienia braków projektu, do momentu upływu terminu wyznaczonego na ich uzupełnienie (bądź wcześniejszego ich uzupełnienia), stanowi okres niezawinionej przez organ prowadzący postępowanie zwłoki, który należy odliczyć od ustawowego terminu 65 dni przewidzianego na załatwienie wniosku w przedmiocie pozwolenia na budowę Termin 65 dni na wydanie decyzji liczony jest od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, jednakże musi to być wniosek prawidłowy pod względem formalnym. Tylko taki bowiem skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem podanie złożone do właściwego organu administracji architektoniczno-budowalnej dotknięte jest brakiem formalnym, obowiązkiem tego organu jest wezwanie wnoszącego podanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. O ile strona - zgodnie z wezwaniem organu - uzupełni braki formalne podania we wskazanym terminie ustawowym, skutkuje to wszczęciem postępowania z datą złożenia podania zawierającego braki - z datą doręczenia żądania organowi administracji (art. 61 § 3 k.p.a.). Mocą powołanego art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego termin przewidziany na uzupełnienie braków formalnych nie będzie jednak wliczony do terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 6 tej ustawy. Należy podkreślić, że termin siedmiodniowy na uzupełnienie braku formalnego jest terminem ustawowym, który nie może być przedłużony przez organ administracji, a strona, która uchybi temu terminowi, może wystąpić o jego przywrócenie w trybie art. 58 § 1 k.p.a. Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż całe postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę trwało 325 dni. Po odjęciu od tego okresu 65 dni wynikających z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz okresu od wydania postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia braków wniosku, do dnia wydania postanowienia o podjęciu postępowania, doszło do 37 - dniowego przekroczenia terminu, określonego w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego, co skutkuje karą pieniężną w wysokości 18.500 zł. Zarzuty skargi należy uznać za nieuzasadnione. Okolicznością bezsporną jest, iż postanowieniem nr [...]z dnia [...].05.2012 r., Prezydent [...],na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek usunięcia występujących w projekcie budowlanym nieprawidłowości, w terminie 7 dni od dnia otrzymania postanowienia, przy czym postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora w dniu 1.06.2012 r., tak więc termin na uzupełnienie braków mijał w dniu 8.06.2013 r. Kolejnym postanowieniem Nr [...]z dnia [...].06.2013 r., wydanym na wniosek inwestora, zawieszono postępowanie co, biorąc pod uwagę skutek zawieszenia, prowadzi do stwierdzenia, że 7-dniowy termin na uzupełnienie dokumentacji nałożony w postanowieniu z [...].05.12 r. zaczął swój bieg w dniu 2.06.2012 r. i został przerwany w dniu 6.06.2012 r., po upływie 5 dni. Wbrew jednak twierdzeniom organu termin ten nie rozpoczął biegu po podjęciu przez organ postępowania, a więc w dniu 3.01.2013 r. wobec faktu, iż inwestor wykonał postanowienie z dnia [...].05.2012r. a 7-dniowy termin na usunięcie nieprawidłowości w projekcie był terminem dla inwestora a nie dla organu. Bezzasadne jest więc twierdzenie, iż upłynął on z dniem 5.01.2013 r. co miało zdaniem skarżącego doprowadzić do odliczenia od terminu ustawowego 65 dni kolejnych 2 dni. Kolejny zarzut skargi również nie zasługuje na uwzględnienie. Rzeczywiście inwestor we wniosku o podjęcie postępowania wniósł o wydanie pozwolenia na budowę osiedla zabudowy jednorodzinnej na terenie działek nr ew. [...] z obrębu [...], powstałych z podziału działki nr ew. [...]i działki nr ew. [...], zaś w pierwotnym wniosku z dnia 2.03.2011 r. wystąpił natomiast o wydanie pozwolenia na budowę na działkach nr ew. [...] i nr ew. [...] z obrębu [...], z podziału których powstały działki o nr ew. [...] z obrębu [...]. Nieuzasadnionym natomiast jest twierdzenie skarżącego, iż złożona korekta wniosku w zakresie terenu objętego opracowaniem ukształtowała nową treść żądania inwestora, wymagającą ponownej oceny merytorycznej zgromadzonych dowodów. Korekta związana była jedynie z kwestią formalną dotycząca numeracji ( po podziale) działek pierwotnie objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę i nie wymagała ze strony organu żadnych działań związanych z badaniem projektu budowlanego o których mowa w art. 35 ust 1 Prawa budowlanego a które winny poprzedzać wydanie decyzji merytorycznej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako niezasadną oddalił.