II OSK 1404/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B.Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2379/13 w sprawie ze skargi B.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych oddala skargę kasacyjną. II OSK 1404/14 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.Ł. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Główny Inspektor Sanitarny, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania B.Ł, prowadzącego działalność pn. B.Ł. - Ubojnia Zwierząt Rzeźnych od decyzji Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2013 r., wymierzającej karę pieniężną w wysokości 800 zł w związku z nieprzestrzeganiem wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych wprowadzanych do obrotu z ruchomego punktu sprzedaży wędlin - samochodu marki [...] o nr rej. WS [...] na terenie targowiska w Radzyniu Podlaskim przy ul. [...] 4, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. GIS wskazał, że w dniu 6 marca 2013 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Radzyniu Podlaskim przeprowadzili kontrolę sanitarną na placu targowym przy ul. [...] 4 w Radzyniu Podlaskim w obiekcie ruchomym - samochodzie marki [...] o nr rej. WS [...], należącym do B.Ł. W związku z odmową sprzedawcy udziału w kontroli, upoważnieni przedstawiciele PPIS w Radzyniu Podlaskim poprosili funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Radzyniu Podlaskim o udział w kontroli. W trakcie kontroli stwierdzono, że z ruchomego punktu sprzedaży wprowadzane są do obrotu wędliny nieopakowane, luzem - bez przestrzegania wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, bowiem brak było informacji dla klientów dotyczących m.in. producenta, bądź podmiotu odpowiedzialnego za wprowadzanie do obrotu, składników występujących w żywności, warunków przechowywania, oznaczenia partii produkcyjnej, klasy jakości handlowej oraz terminu przydatności do spożycia. Organ podkreślił, że B.Ł wprowadzając do obrotu nieoznakowaną żywność luzem naruszył art. 45 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 17 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych (Dz. U. z 2007 r. Nr 137, poz 966, z późn. zm.), zgodnie z którym w miejscu sprzedaży środków spożywczych bez opakowań lub pakowanych przy sprzedaży, oprócz nazwy środka spożywczego, na wywieszce dotyczącej danego środka spożywczego podaje się: klasę jakości handlowej albo inny wyróżnik jakości handlowej, jeżeli zostały one ustalone w przepisach w sprawie szczegółowych wymagań w zakresie jakości handlowej poszczególnych artykułów rolno-spożywczych lub ich grup albo jeżeli obowiązek podawania klasy jakości handlowej albo wyróżnika wynika z odrębnych przepisów, a w przypadku wędlin - dodatkowo wykaz składników. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że obowiązek znakowania środków spożywczych wynika z art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz 914, z późn. zm.), natomiast za nieprzestrzeganie wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych ustawodawca przewidział w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy karę pieniężną, która może być wymierzona do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego lub produktu niebędącego żywnością wprowadzonego do obrotu jako żywność. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego B.Ł zasadnie został ukarany karą pieniężną wymierzoną w drodze decyzji wydanej przez Lubelskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, bowiem wprowadzał do obrotu wyroby wędliniarskie luzem bez wymaganego przepisami prawa żywnościowego oznakowania, co znajduje potwierdzenie w protokole z kontroli sanitarnej. Jednocześnie organ zaznaczył, iż protokół został podpisany przez upoważnionych przedstawicieli PPIS w Radzyniu Podlaskim oraz funkcjonariuszy Policji w Radzyniu Podlaskim, którzy zostali przywołani na świadków. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.Ł podniósł, że nie został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli sanitarnej zgodnie z art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz nie otrzymał zawiadomienia według wzoru określonego w ust. 6. Ponadto wskazał, że legitymacja służbowa i upoważnienie do kontrolowania obiektów, które określa ustawa o PIS nie były wystarczające do przeprowadzenia kontroli prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, ponieważ nie było dostarczone upoważnienie jednostkowe zgodnie z art. 79a ust 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący podniósł również, że informacja o środkach spożywczych była wywieszona w miejscu widocznym dla klienta, co potwierdza przysłana fotografia środka ruchomego. Informacja zawierała wszystkie elementy wynikające z ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Ta informacja ma powiązanie z dokumentami przewozowymi środków spożywczych, na których uwidoczniona jest data produkcji, od której wylicza się datę przydatności do spożycia. Takie dokumenty były w środku ruchomym w dniu 6 marca 2013 r. podczas kontroli. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że postępowanie wyjaśniające potwierdzone protokołem kontroli z dnia 6 marca 2013 r. oraz dokumentacją fotograficzną wskazują , iż B.Ł., wprowadzając do obrotu nieoznakowaną żywność luzem, naruszył art. 45 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 17 ust.1 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie znakowania środków spożywczych. Wbrew twierdzeniom skarżącego informacja o środkach spożywczych wywieszona nawet w miejscu widocznym dla klienta, nie zawierała wszystkich elementów wynikające z ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i nie spełniała przywołanych wymogów prawem przewidzianych. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów sanitarnych, że w sprawie znajdował zastosowanie art. 103 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym podmiot, który nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, określonych w art. 45-49 ww. ustawy, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 50 ust. 1 i art. 51 oraz na podstawie przepisów wymienionych w art. 50 ust. 2 ww. ustawy, podlega karze pieniężnej, która może być wymierzona do pięciokrotnej wartości zakwestionowanej ilości środka spożywczego. Użycie w art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia sformułowań "Kto nie przestrzega", "podlega karze" obliguje uprawniony organ do nałożenia takiej kary, w każdym przypadku ustalenia, że doszło do naruszenia wymagań określonych w wymienionych w nim przepisach. Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że organy dochowały procedury przewidzianej art. 104 ust 2 ustawy i zwróciły się do przedsiębiorcy o złożenie informacji dotyczącej wysokości obrotu, uzyskanego w wyniku sprzedaży środków spożywczych przy użyciu samochodu dostawczego W odpowiedzi na powyższe B.Ł poinformował, iż nie jest w stanie nadesłać informacji o wartości brutto środków spożywczych wprowadzonych do obrotu w dniu 6 marca 2013 r. na przedmiotowym targowisku, ponieważ takich środków (nieoznakowanych) nie wprowadzano do obrotu. Nie budziła także zastrzeżeń Sądu I instancji wysokość kary nałożonej przez organy , które uwzględniły przy jej ustalaniu zarówno stopień szkodliwości przewinienia, stopień jego szkodliwości oraz zawinienie przedsiębiorcy, ale także niewielki zakres prowadzonej działalności. Mając na uwadze także prewencyjny skutek kary celem którego jest zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości, zasadnie organy wymierzyły karę w wysokości zaledwie 0,75% maksymalnej jej wysokości. W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B.Ł, reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 p.p.s.a. poprzez nierozważenie oraz nieodniesienie się przez Sąd w uzasadnieniu skarżonego orzeczenia do zgłoszonych przez skarżącego zarzutów dotyczących sprzeczności poczynionych przez autora skarżonej decyzji ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z podnoszonym przez skarżącego brakiem dochowania przez wykonującego kontrolę obowiązku pouczenia pisemnego (art. 79a ust. 6 pkt 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) ew. ustnego (art. 79b), co w konsekwencji spowodowało pominięcie oceny materiału dowodowego w powyższym zakresie, materiału, który wprost ma przełożenie na ocenę zachowania gwarancji odnoszących się do osoby kontrolowanej, a co za tym idzie miało wpływ na ocenę legalności postępowania organu kontrolowanego; - art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez brak podjęcia decyzji o uzupełnienie dowodów o dokument, który potwierdzałby spełnienie obowiązku pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uniemożliwiło skarżącemu wykazanie, że nie miało miejsce zachowanie jego praw przez organ kontrolujący. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyraził pogląd, że Sąd I instancji uchylił się od przeprowadzenia oceny legalności przeprowadzonej kontroli pod kątem spełnienia przez organ kontrolujący wymogów zakreślonych przepisem art. 79a ust. 6 pkt 9 ewentualnie art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Skarżący już w postępowaniu przed organami inspekcji sanitarnej kwestionował legalność przeprowadzonej kontroli, wskazując na szereg uchybień proceduralnych związanych ze sposobem przeprowadzania kontroli. Skarżący odwoływał się do faktu, że organ nie dysponuje potwierdzonym jego podpisem pakietem pouczeń o prawach i obowiązkach osoby kontrolowanej. Wskazywał również, że nawet ustnie osoba przeprowadzająca kontrolę nie uczyniła zadość wymogom zakreślonym treścią art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ten wątek nie był przedmiotem oceny w ramach wyrokowania przez Sąd I instancji, co powoduje, że skarga kasacyjna koncentruje się wyłącznie na tej kwestii. Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, z których żaden nie może wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Przede wszystkim należy zauważyć, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności, co też ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanym środku zaskarżenia wymóg prawidłowego formułowania podstawy kasacyjnej nie został spełniony – skarżący kasacyjnie zgłaszając zarzuty naruszenia art. 141 i art. 106 § 3 p.p.s.a. nie wykazał, że uchybienia te, jeśli miały miejsce mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w przypadku art. 141 p.p.s.a. nie wskazał konkretnego przepisu, który miałby zostać naruszony. Abstrahując od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał za stosowne wyjaśnić, że rzeczywiście kwestie związane z nieprzedstawieniem przy podejmowaniu czynności kontrolnych jednostkowego upoważnienia do kontroli i pouczenia o prawach oraz obowiązkach kontrolowanego nie stały się przedmiotem refleksji Sądu I instancji. Sąd ten, powołując się na treść art. 84 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stwierdził jedynie, że wobec przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie objętym nadzorem sanitarnym nie stosuje się przepisów art. 82 i art. 83 ustawy, które odnoszą się do kontroli sanitarnej. Uchybienie to nie powoduje, aby zaskarżone orzeczenie nie mogło stać się przedmiotem kontroli instancyjnej. Poza sporem pozostaje fakt, że stosownie do art. 79a ust. 6 pkt 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej upoważnienie do przeprowadzenia kontroli musi zawierać pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Mimo że zgodnie z art. 79a ust. 7 powyższej ustawy dokument (upoważnienie do przeprowadzenia kontroli), który nie spełnia wymagań nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli, to ustawodawca nie powiązał z faktem naruszenia powyższych przepisów konsekwencji w postaci nieważności czy nieskuteczności przeprowadzonych czynności kontrolnych. Podobna sytuacja występuje w przypadku, o którym mowa w art. 79b ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdy czynności kontrolne są wszczynane po okazaniu legitymacji służbowej. Ustawodawca wymaga, aby przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, osoba podejmująca kontrolę poinformowała kontrolowanego przedsiębiorcę lub osobę, wobec której podjęto kontrolę o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli. Skutki naruszenia powyższych przepisów nie dość, że nie zostały określone przez ustawodawcę, to również autor skargi kasacyjnej nie wskazał w żaden sposób (nawet nie podjął próby wykazania), że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., które polegać ma w przekonaniu skarżącego kasacyjnie na niepodjęciu przez Sąd I instancji decyzji o uzupełnieniu dowodów o dokument, który potwierdzałby spełnienie obowiązku pouczenia skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach, to zarzut ten jest niezrozumiały. Materiał zebrany w aktach sprawy nie pozostawia bowiem wątpliwości, że pouczenie o prawach i obowiązkach podczas kontroli nie zostało kontrolowanemu udzielone, a organ administracji w odpowiedzi na skargę faktu tego nie kwestionował. Jako że zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.