II SA/Op 44/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie wstrzymania wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., nr [...], którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia na pismo Kierownika Ośrodka Pomocy społecznej w [...] z dnia 23 czerwca 2013 r. w sprawie ustalenia prawa do świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz informującego o wstrzymaniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, ustalonych decyzją z dnia 13 maja 2013 r. Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym: Decyzją z dnia 13 maja 2013 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] przyznał M. M. świadczenie z funduszu alimentacyjnego w kwocie 500 zł na okres od 1 kwietnia 2013 r. do 30 września 2013 r. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 21 maja 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] pismem z dnia 23 czerwca 2013 r., nr [...], działając na podstawie art. 19, art. 21 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzoru wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. nr 123, poz. 836) wezwała skarżącego do uzupełnienia wniosku z świadczeń z funduszu alimentacyjnego w celu uzupełnienia składu rodziny. Organ stwierdził jednocześnie, że powyższa informacja ma wpływ na wypłatę bieżących świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla osób uprawnionych i w związku z powyższym wypłata przyznana decyzją z dnia 13 maja 2013 r. zostaje wstrzymana do dnia złożenia pisemnych wyjaśnień, celem zapobiegnięcia powstania nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W przedmiotowym piśmie organ przytoczył nadto brzmienie art. 19 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Skarżący otrzymał ww. pismo w dniu 5 sierpnia 2013 r. W dniu 16 sierpnia 2013 r. skarżący złożył pisemne wyjaśnienia dotyczące składu rodziny. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] w dniu 22 sierpnia 2013 r. wystosował do skarżącego kolejne pismo zatytułowane wezwanie oraz zawiadomienie z dnia 13 sierpnia 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie zmiany bądź uchylenia decyzji z dnia 13 maja 2013 r. o przyznaniu skarżącemu świadczenia. M. M. w dniu 26 sierpnia 2013 r. złożył zażalenie na pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 23 czerwca 2013 r., nr [...]. We wniesionym zażaleniu nie godził się ze wstrzymaniem mu z datą wsteczną wypłaty świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Podkreślał, że niezwłocznie udzielił organowi wszystkich wyjaśnień, a mimo to już od dwóch miesięcy nie otrzymuje świadczeń. Podał, że prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, gdyż jego matka zamieszkuje poza granicami Polski, a pobierane świadczenie z funduszu alimentacyjnego miało mu umożliwić kontynuowanie nauki w [...] w [...]. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, działając na podstawie art. 1 i 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu postanowienia przedstawiono stan faktyczny i prawny stanowiący podstawę procedowania i stwierdzono, że odwołanie od postanowienia organu I instancji przysługuje tylko wówczas, gdy kodeks tak stanowi. Argumentowało, że zażalenie odwołującego się nie może być rozpoznane, gdyż wskazany akt nie istnieje. Organ I instancji nie wydał bowiem w dniu 23 czerwca 2013 r. postanowienia, a jedynie pismo wzywające do uzupełnienia braków formalnych podania oraz informujące o wstrzymaniu wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Zdaniem Kolegium, ww. pismo nie może być uznane za postanowienie, gdyż podnoszone w nim kwestie nie podlegają załatwieniu w drodze postanowienia. Z treścią powyższego postanowienia nie zgodził się M. M. i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Zarzucił mu niezgodność z faktami oraz brak zajęcia się istotą problemu dotyczącą wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie w całości decyzji OPS w [...] o wstrzymaniu świadczeń oraz wypłatę zaległych i bieżących świadczeń. W uzasadnieniu dowodził, że jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia z funduszu alimentacyjnego, złożył wszelkie wymagane dokumenty oraz wyjaśnienia, o które był wzywany, a mimo to korespondencja z organem I instancji przynosiła kolejne wezwania i to nie dotyczące jego osoby, lecz jego matki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo – administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.). Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja (postanowienie) jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Legalność postanowienia (decyzji) bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialono-prawnym. Sąd kontroluje zatem zaskarżone postanowienie (decyzję) wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może je uchylić lub stwierdzić jego nieważność, tylko wówczas, gdy narusza ona prawo materialne lub procesowe w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 29 listopada 2013 r., którym stwierdzono niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącego na pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia 23 czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie wstrzymania wypłaty przyznanego skarżącemu świadczenia z funduszu alimentacyjnego oraz wzywającego go do uzupełniania wniosku o przyznanie świadczenia. Przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, że nie odpowiada ono kryterium legalności. Zgodnie z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a. w zw. z ary. 144 K.p.a. od postanowienia wydanego przez organ I instancji stronie służy zażalenie tylko do jednej instancji. Stosownie do art. 144 K.p.a. zażalenie służy na wydane w toku postępowania postanowienie, gdy kodeks tak stanowi. Postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) oparte jest w pełni na zasadzie skargowości, co oznacza, iż może być ono uruchomiane tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej – wniesienia odwołania, czy zażalenia i tylko wówczas, gdy przepisy prawa przewidują możliwość zaskarżenia. Postępowanie odwoławcze (zażaleniowe) przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych warunkujących dopuszczalności wniesienia odwołania, czy zażalenia. Na tym etapie postępowania wstępnego organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Przepis art. 134 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Negatywna przesłanka niedopuszczalności odwołania obejmuje grupę przyczyn zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przedmiotowy charakter mają przyczyny w postaci m.in. braku przedmiotu zaskarżenia (nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia, tj. nieistnienie decyzji administracyjnej w znaczeniu prawnym, np. czynność organu nie jest decyzją, lecz czynnością materialno-techniczną), wyłączenia możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpania przysługujących środków odwoławczych. Niedopuszczalne jest także wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie. Zważywszy zatem na powyższe organ odwoławczy miał za zadanie dokonanie oceny dopuszczalności złożonego środka zaskarżenia pod względem formalnym, a zatem winien przede wszystkim odpowiedzieć sobie na pytanie, w jakiej formie procesowej winien wypowiedzieć się organ I instancji dokonując wstrzymania wypłaty przyznanych skarżącemu świadczeń z funduszu alimentacyjnego, a dopiero następnie dokonać oceny dopuszczalności zaskarżenia pisma organu I instancji z dnia 23 czerwca 2013 r. W uzasadnieniu skarżonego postanowienia brak jest rozważań w tym przedmiocie. Stosownie natomiast do przepisu art. 21 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.) wypłatę świadczeń z funduszu alimentacyjnego wstrzymuje się, jeżeli osoba uprawniona albo jej przedstawiciel ustawowy, którzy złożyli wniosek o przyznanie świadczeń z funduszu alimentacyjnego: 1) odmówili udzielenia lub nie udzielili, w wyznaczonym terminie, wyjaśnień co do okoliczności mających wpływ na prawo do świadczeń; 2) odmówili udzielenia organowi prowadzącemu postępowanie egzekucyjne informacji mających wpływ na skuteczność egzekucji lub udzielili informacji nieprawdziwych; 3) nie podejmują świadczeń przez trzy kolejne miesiące kalendarzowe. W związku z powyższym, że ustawodawca użył w przytoczonym przepisie sformułowania "wstrzymuje się" zastanowienia i oceny wymagało, czy użycie tej czasownikowej formy nie wskazuje na władczy charakter rozstrzygnięcia organu w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. W doktrynie prawa i judykaturze utrwalony jest pogląd, że o tym czy dany akt administracyjny jest decyzją, czy postanowieniem nie przesądza jego nazwa czy forma, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu powołanego do załatwienia sprawy (por. OSNCA z 1986 r., nr 10, poz. 158). Przepisy prawa materialnego, a takowym jest przepis art. 21 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (i na taką podstawę swojej czynności wskazał organ Iinstancji), przewidują niejednokrotnie decyzyjną formę załatwienia sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale również przez określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygnięcia sprawy np. "zezwala", "stwierdza", "przydziela", czy "wstrzymuje". Każde działanie organu władzy publicznej musi odpowiadać kryterium legalności, co jest możliwe do spełnienia tylko, przy założeniu, ze podstawą ingerencji w sferę praw i obowiązków jednostki jest ustawa. Umieszczenie bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania administracji publicznej wobec obywateli w ramach stosunków publiczno-prawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (por. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., sygn. akt U 19/97), a taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji dokonał bowiem pismem z dnia 23 czerwca 2013 r., nr EA.5300.70.2013KL, m.in. wstrzymania wypłaty przyznanego skarżącemu świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Wstrzymanie wypłaty przyznanego skarżącemu świadczenia pieniężnego decyzją z dnia 13 maja 2013 r. miało charakter władczego rozstrzygnięcia o konkretnych i indywidualnych prawach strony. Z przepisu art. 21 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wynikało nadto umocowanie organu do prowadzenia postępowania jurysdykcyjnego i zawarte było ono w sformułowaniu czasownikowym "wstrzymuje", przy czym ustawodawca bezpośrednio w tekście ww. przepisu zawarł zamknięty katalog przesłanek, które uzasadniają wstrzymanie wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Inaczej mówiąc ustawodawca określił w sposób ścisły ustawowe przesłanki, które uprawniają organy administracji do władczego rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie (konkretyzacji prawa strony do świadczenia z funduszu alimentacyjnego) w przedmiocie wstrzymania wypłaty świadczenia. Przepis art. 21 ww. ustawy ma materialny charakter, gdyż na jego podstawie organ uprawniony jest do władczego rozstrzygnięcia o prawie strony do pobierania świadczenia z funduszu alimentacyjnego. Na podstawie tego przepisu organ administracji uprawniony został nie tylko do władczego, ale i jednostronnego rozstrzygnięcia w indywidualnej, konkretnej sprawie strony. SKO dokonując ustaleń w przedmiotowej sprawie zobowiązane było wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla oceny dopuszczalności wniesienia przez stronę środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 134 K.p.a. niedopuszczalność odwołania, jak i uchybienie terminu do wniesienia odwołania zamyka bowiem drogę do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego z jednej strony za niedopuszczalne uznać należy odwołanie od decyzji, czy postanowienia, które nie zostało wydane w sprawie, lecz z drugiej strony niezgodne z zasadami prawa jest uznanie, że tylko sama nazwa czynności organu (wezwanie w przedmiotowej sprawie) świadczy o dopuszczalności bądź nie wniesienia środka zaskarżenia. O tym, czy dana czynność organu, w tym i czynność konkretyzacji prawa w drodze czynności materialno-technicznej (rejestracji), poddana jest kontroli instancyjnej i sądowej rozstrzyga zawsze przepis prawa materialnego oraz ocena dochowania przez organ minimalnych wymogów formalnych dotyczących elementów decyzji. Organ w tym zakresie nie zaprezentował w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stanowiska, czym naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Nie wskazał także, co legło u podstaw uznania, że przepis art. 21 ustawy zezwala na wstrzymanie wypłaty świadczenia pieniężnego skarżącemu (rozstrzygnięcia o jego uprawnieniach) w drodze informacyjnego pisma, na które nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Wobec uchybienia przez organ odwoławczy obowiązkowi ustalenia przesłanek, o których stanowi art. 134 K.p.a., a zwłaszcza ustalenia czy złożone przez skarżącego pismo zatytułowane "zażalenie" mogło stanowić środek zaskarżenia władczego rozstrzygnięcia organu I instancji, co do prawa strony do świadczenia pieniężnego, należało uchylić zaskarżone postanowienie. Dostrzeżone wady postępowania organu odwoławczego mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany jest przede wszystkim dokonać oceny pisma organu I instancji, co do wstrzymania wypłaty świadczenia z funduszu alimentacyjnego, istnienia bądź nie podstaw prawnych do takiego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć należy także, że adresat decyzji nie powinien ponosić żadnych negatywnych konsekwencji niezawinionych przez siebie działań organu. W związku z powyższym, skoro organ nie pouczył strony o możliwości wniesienia środka zaskarżenia, to tym samym skarżący winien zostać pouczony, stosownie do art. 9 K.p.a., o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie w punkcie 2 uzasadnia art. 152 P.p.s.a.